Onder invloed van de Amerikaans-Italiaanse econome Mariana Mazzucato is er meer aandacht voor de overheid als sturende kracht achter vernieuwing. Met gerichte ‘missies’ zou die vooral brede maatschappelijke problemen moeten aanpakken. Maar dan moet haar capaciteit wel weer groeien.

Uit Maarten 2021-02. Bestel het nummer hier.

‘Storytellers rule the world,’ laat Mariana Mazzucato regelmatig vallen. ‘Maar kijk wel of de verhalen kloppen.’ De Amerikaans-Italiaanse econome strijdt al jaren tegen het idee dat de overheid stoffig en incapabel is en de private sector blits en dynamisch. Het bedrijfsleven is vaak afwachtend met technische innovaties, aldus Mazzucato.

Neem Steve Jobs, de voormalige Apple-topman die te boek staat als toonbeeld van genialiteit en vernieuwing, met de iPhone als zijn grootste geesteskind. Volgens Mazzucato had Jobs uitmuntende kwaliteiten, maar ze vindt het vreemd dat zijn biografie met geen woord rept over de overheidssubsidie van een half miljoen dollar die Apple in een vroeg stadium kreeg. De technische innovaties van bedrijven als Google, Facebook en Apple waren er nooit geweest zonder hulp van de overheid. Maar die krijgt daarvoor nooit de waardering die ze verdient. De private sector pronkt met andermans veren, aldus Mazzucato.

Internet en gps
Een pamflet uit 2011 getiteld The Entrepreneurial State, dat later ook in boekvorm verscheen, was haar eerste grootscheepse poging om het beeld van de publieke en private sector te corrigeren. Bij innovatie worden de grootste risico’s vooral aan het begin genomen, vaak door de overheid. Angst om niet meteen voldoende rendement te behalen zorgt ervoor dat het bedrijfsleven, waaronder durfkapitalisten, zich doorgaans pas later meldt.

Weg dus met het beeld van een publieke sector die niets kan, versus de flitsende dynamiek van het bedrijfsleven. De staat is een van de belangrijkste investeerders in vernieuwing. We zijn volgens Mazzucato daarom ook niet gebaat bij een zo klein mogelijke overheid die alleen het falen van de markt corrigeert. Een slagvaardige overheid moet juist het voortouw nemen in innovatie.

Econome Mariana Mazzucato ziet de coronacrisis als kans voor de overheid om een actievere rol op zich te nemen.

Haar ideeën onderbouwt Mazzucato met talloze voorbeelden: de ontwikkeling van internet, gps, touchscreens, maar ook uitvindingen in de biotechnologische en farmaceutische sector waren er nooit geweest zonder dat de overheid grote risico’s nam. De econome ergert zich eraan dat successen van de staat worden gevierd als successen van de markt. Tegelijk wordt het falen van het bedrijfsleven regelmatig afgeschoven op de staat.

Mazzucato verwijst naar de financiële crisis van 2007. Die zou veroorzaakt zijn door grote schulden in de publieke sector, maar was eigenlijk te wijten aan de private sector, waar Amerikaanse banken maximale winst nastreefden in de vastgoedsector. Bedrijven moeten volgens Mazzucato zwaarder belast worden. Ze hebben veel te danken aan de overheid en vertikken het om hun winst te steken in hogere lonen of er milieuvervuiling mee te compenseren.

Start-ups
The Entrepreneurial State en latere publicaties van Mazzucato leidden tot een levendig debat onder economen en politici. Allerlei overheidsorganen vroegen Mazzucato als adviseur, waaronder de Europese Commissie en de Verenigde Naties. Maar er was ook fikse kritiek. De econome zou volgens sommigen wel erg doordraven in het neerzetten van de overheid als grote innovator.

De uitvinding van bijvoorbeeld het touchscreen maakt nog niet direct een iPhone; het zijn slimme marktpartijen als Apple die verschillende uitvindingen hebben samengevoegd en verfijnd tot consumentenproducten met grote gebruikersvriendelijkheid. Bovendien gooit de overheid ook veel geld over de balk, merkte het Britse blad The Economist op: particuliere investeerders weten wanneer ze moeten stoppen en dan gaat de geldkraan dicht. Bij de overheid gebeurt dat niet altijd.

Toch lijken de ideeën van Mazzucato inmiddels breed geaccepteerd. Er is meer oog voor de vernieuwende kwaliteiten van de overheid. Ook Nederland probeert het initiatief naar zich toe te trekken. Sinds een paar jaar investeert de Nederlandse overheid via allerlei fondsen volop in onder meer innovatieve start-ups. Zelfs de VVD stelt in het laatste partijprogramma dat de overheid een actieve rol moet spelen in de economie. Een grote breuk met de jaren negentig, waarin marktwerking en deregulering de klok sloegen. De markt zou het best in staat zijn te leveren wat de maatschappij nodig heeft.

De innovaties achter bedrijven als Google, Facebook en Apple waren er nooit geweest zonder de overheid

Econoom Erik Stam, verbonden aan de Universiteit Utrecht, ziet dat de ideeën van Mazzucato inderdaad in veel kringen hebben postgevat. Hij plaatst wel een belangrijke kanttekening: ‘Door de coronapandemie zijn alle ogen gericht op de overheid. Die krijgt nu haast onhaalbare vermogens toegedicht. Bijvoorbeeld om de productie van en inenting met het coronavaccin in recordtempo te regelen. Maar ik vermoed dat veel mensen eigenlijk denken: de regering moet nu even ingrijpen, maar daarna zo snel mogelijk terug in het hok.’

In 2016 opent prins Constantijn in de Beurs van Berlage het grootste internationale festival voor startende ondernemingen: Startup Fest Europe.

Moonshots
Mazzucato grijpt de coronapandemie aan om haar kritiek op het kapitalisme aan te scherpen. De huidige situatie legt volgens haar de grenzen van de markt bloot en is een uitgelezen kans voor de overheid om een actievere rol in te nemen. Ze pleit ervoor om aan de steun die de overheid bedrijven biedt voorwaarden te verbinden die iedereen ten goede komen.

Her en der gebeurt dat al: Denemarken en Frankrijk verlenen geen hulp aan bedrijven die in belastingparadijzen zijn geregistreerd. Ze verbieden bedrijven die het gered hebben voorlopig dividend uit te keren of eigen aandelen aan te kopen. Nederland besloot tot iets soortgelijks: bedrijven die coronasteun hebben ontvangen mogen geen eigen aandelen aankopen of bonussen uitkeren. Oostenrijk redde de luchtvaartindustrie op voorwaarde dat de sector zichzelf scherpe klimaatdoelen stelt.

Hoewel Mazzucato het er al langer over heeft, is er door haar recente boek Mission Economy. A Moonshot Guide to Changing Capitalism nu bijzonder veel aandacht voor zogeheten moonshots, die verwijzen naar de Amerikaanse maanmissie in de jaren zestig. Innovaties met een specifiek doel, georganiseerd door de overheid, uitgevoerd door samenwerking van publiek en privaat. Dat soort missies werkt alleen als ze een duidelijk, liefst maatschappelijk doel hebben. Het ontwikkelen en produceren van een coronavaccin is geen missie, de hele wereld inenten met dat vaccin wel. De belangrijkste missie is volgens Mazzucato de verduurzaming van de mondiale economie.

De overheid moet groot denken en ondernemend zijn om dit soort projecten aan te sturen. Maar de publieke sector is de laatste decennia uitgekleed, omdat de overheid moest worden gerund als bedrijf. Het geld dat daarmee bespaard is, geeft de overheid toch weer uit aan dure consultants, verzucht Mazzucato.

Meer gezonde levensjaren
Ook de Nederland spreekt sinds enkele jaren over ‘missiegedreven innovatiebeleid’. Binnen de vier thema’s Energietransitie & duurzaamheid, Landbouw, water en voedsel, Gezondheid & zorg en Veiligheid formuleerde de rijksoverheid maar liefst 25 missies, waaronder ‘meer gezonde levensjaren’, ‘minder uitstoot van broeikasgassen’, ‘betaalbare duurzame energie’ en een ‘veilig Nederland’. Het is overigens een uitbreiding van het al bestaande ‘topsectorenbeleid’, dat de kenniseconomie moet stimuleren in negen bedrijfssectoren.

Zelfs de VVD stelt dat de overheid een actieve rol moet spelen in de economie

Econoom Stam staat niet onwelwillend tegenover het idee van staatsgedreven missies; er schort alleen veel aan de uitvoering. Het ontbreekt vooral aan scherpte. Op vragen hoe de overheid missies kiest die de moeite waard zijn, en hoe ze de afstemming tussen publiek en privaat moet vormgeven, geeft Mazzucato in de ogen van Stam geen duidelijk antwoord. ‘Je ziet dat overheden zich nadrukkelijk richten op technologische doelen die makkelijk af te bakenen zijn, zoals de eerste mens op de maan. Dat soort missies is tastbaar, maar naar mijn idee zouden ze zich meer moeten richten op maatschappelijke problemen.’

Stam denkt voor Nederland bijvoorbeeld aan een onderwijsmissie om kinderen uit achterstandsmilieus te laten aanhaken bij een hoger niveau en een sociale missie om het wederzijdse vertrouwen in de samenleving te herstellen. ‘Maar deze vraagstukken zijn te weerbarstig en te weinig sexy om ooit tot moonshot gepromoveerd te worden, terwijl ze juist zouden helpen om ons welvaartsniveau op peil te houden.’

Deltawerken
Daarnaast vindt hij dat Nederland realistischer moet kijken naar onze specifieke kwaliteiten en situatie. ‘Innovatie moet geen kathedraal in de woestijn worden. Zo van: wij gaan het beste cleantechland ter wereld worden. Waarom zouden we dat willen? Meer zin heeft het om te zeggen: we wonen in een land dat onder de zeespiegel ligt en we zien wereldwijd allerlei stedelijke gebieden die ook onder de zeespiegel dreigen te komen. Dus richten we onze samenleving met bijbehorende technologie zo in dat alle deltagebieden ter wereld van de onze kunnen leren.’

Zo steekt Frankrijk 1,5 miljard in de ontwikkeling van een uitstootvrij vliegtuig, dat in 2035 operationeel moet zijn. Geen gek idee voor een land dat al decennia meedraait in de top van de luchtvaartindustrie. ‘Nederland is klein, maar we doen het op een aantal domeinen best goed,’ zegt Stam. ‘Sommige klimatologische en demografische ontwikkelingen zijn binnen een bepaalde bandbreedte te voorspellen. Als je die trends matcht met onze sterktes, komen er vast een paar zinnige moonshots uit waarin Nederland kan uitblinken, en waarvoor burgers en bedrijven te enthousiasmeren zijn. Net zoals Kennedy de Amerikanen enthousiast maakte voor de maanmissie.’

Stam zag het Nederlandse innovatiebeleid de laatste decennia traag veranderen. ‘Als je 1991 en 2021 vergelijkt heeft er wel een ontwikkeling plaatsgevonden: van Shell, Unilever, DSM en andere grote bedrijven die beleidsambtenaren influisteren, richting innovatie die meer gericht is op de maatschappij. Maar de onderstroom poets je niet zomaar even weg, dus de agenda van werkgeversorganisatie VNO-NCW blijft invloedrijk.’

Máxima bezoekt een innovatief bedrijf dat elektriciteit wil opwekken uit planten.

Stuurmanskunst
Jasper Deuten houdt zich bezig met het Nederlandse innovatiebeleid bij het onafhankelijke Rathenau Instituut, dat de impact van wetenschap, innovatie en technologie op de samenleving onderzoekt. Ook hij ziet een omslag: ‘Als je beleidsambtenaren spreekt, hoor je dat het gedachtegoed van Mazzucato bijna mainstream is geworden. Er is een nieuwe waardering voor de publieke sector. Maar ik denk niet dat de coronapandemie hiervoor een onmisbaar breekpunt is geweest – hooguit een katalysator. Zonder de pandemie was het denken ook verschoven, maar langzamer.’

Deuten vindt dat de missies die Nederland heeft geformuleerd nogal halsoverkop tot stand zijn gekomen. ‘Ze zijn ongelijksoortig en veelal verwoord als economische kansen voor bedrijven. Op die manier kan Nederland zijn topsectorenbeleid in stand houden. Dat is best succesvol, maar nadrukkelijk gericht op bedrijven en op groei van de economie.’

Het ontwikkelen en produceren van een coronavaccin is geen missie, de hele wereld inenten met dat vaccin wel

Wil Nederland zinvollere en scherpere missies formuleren, dan moet de overheid de focus op groei van de economie loslaten, stelt Deuten. ‘Je moet de missies zien als een uitbreiding van je repertoire. Je hoeft niet alles in het neoliberale denken te gieten. Complexe maatschappelijke problemen kun je niet oplossen met vernieuwing en marktwerking. De maatschappelijke problemen zijn urgent, maar we moeten de tijd nemen om een nieuw genre missiegedreven beleid op te bouwen.’

Om missies goed te formuleren en uit te voeren moet de overheid verschillende partijen inschakelen en zelf weer voldoende capaciteit opbouwen. Nederland is er dus nog niet echt klaar voor, evenmin als veel andere landen binnen de Europese Unie. Deuten: ‘We hebben jarenlang kleine overheden gehad, die vooral wat moesten weten van processen. Om innovatie te mobiliseren voor maatschappelijke doelen is ook inhoudelijke kennis nodig. Dat noemen wij bij het Rathenau Instituut stuurmanskunst.’

Net als Stam ziet Deuten wel iets in een missie om het onderwijs te verbeteren. Maar ook hij is bang dat de overheid dit soort weerbarstige doelen over het hoofd ziet en in bekende economische dogma’s als productiviteitsverhoging vervalt. ‘Daar gaat het niet om in het onderwijs. Daar is op andere manieren enorm veel winst te behalen. Maatschappelijke innovatie gaat niet zozeer om het ontwikkelen van nieuwe diensten of spulletjes. Het gaat om vernieuwing van het systeem. Hoe lukt het bijvoorbeeld om verschillende soorten zorg goed op elkaar te laten aansluiten?’

Maatschappelijke innovatie gaat niet zozeer om het ontwikkelen van nieuwe diensten of spulletjes

 

Amsterdam dankt zijn ontplooiing als start-up-stad aan de daadkracht van oud-politica Neelie Kroes.

Neelie Kroes
Het missiegedreven innovatiebeleid zoals Mazzucato zich dat voorstelt komt dus nog niet helemaal uit de verf in Nederland, en dat komt doordat de overheid in oude patronen vervalt en nog niet voor haar taak is toegerust. Stam vermoedt dat er nog een factor speelt: het Nederlandse politieke stelsel, met maar liefst zeventien verschillende partijen in het parlement. Dat maakt het moeilijk om scherpe, echt ambitieuze doelen te stellen.

Deuten is het ermee eens dat dit kan leiden tot zwakke compromissen, maar ziet per saldo toch meer voordelen dan nadelen: ‘We zijn nog steeds een high trust-maatschappij, en dan is polderen een goede manier om groot draagvlak te krijgen. Maar politici moeten wel het lef tonen om te experimenteren.

Maatschappelijke missies zijn altijd een zoekproces waarbij je niet weet waar je uitkomt. Dat gaat met kleine stapjes vooruit en het kan ook misgaan.’ Aansluitend daarop stelt Stam dat sterk leiderschap, waar overheid en bedrijfsleven elkaar ontmoeten, de doorslag kan geven. De ontplooiing van Amsterdam als start-up-stad, bijvoorbeeld, is in zijn ogen voor een deel te danken aan het krachtige optreden van oud-politica Neelie Kroes, die gepokt en gemazeld is in beide sectoren. De visie en daadkracht van Kroes zie je in Nederland niet zo vaak, vindt Stam. Het is wachten op een politicus die ideeën als die van Mazzucato niet alleen ter harte neemt, maar zich ook slagvaardig inzet voor de verwezenlijking ervan.