De ontdekking van enorme olievoorraden voor de kust zijn voor Suriname een geschenk uit de hemel – mits het land de juiste stappen neemt. In Noorwegen leidde een dergelijke vondst tot langdurige welvaart; in Venezuela ging het de laatste decennia helemaal mis. Landen met veel olie moeten vooral niet te afhankelijk te worden van het goedje.

Uit Maarten! 2022-2. Bestel het nummer hier.

Suriname is de afgelopen jaren met de neus in de boter gevallen: zowel in 2020, 2021 als dit jaar werden grote olievondsten voor de kust gedaan, goed voor tientallen miljoenen vaten. De oliewinning die er nu al is in – op land – is puur bedoeld voor binnenlands gebruik en steekt schril af bij wat het land uit de zeebodem kan pompen en exporteren.

Het relatief arme Suriname heeft zich pas enkele jaren verlost van het tijdperk-Desi Bouterse. Zijn opvolger Chan Santokhi, die in de zomer van 2020 aantrad als president, kwam aan het roer te staan van een land in diepe crisis, vergeven van corruptie en opgezadeld met een torenhoge staatsschuld en bergen uitstaande schulden bij China. De staatsschuld is tijdens de coronapandemie, die er diep inhakte, verder opgelopen. Ook de inflatie groeide enorm en bedroeg eind vorig jaar bijna 80 procent. In ruil voor verregaande hervormingen ontvangt Suriname noodsteun van het Internationaal Monetair Fonds ter waarde van 688 miljoen dollar.

Langzame afgifte van olierijkdom is cruciaal voor blijvende welvaart

Met de olievondst gloort voor Suriname een gouden kans. Toch sprong Rudolf Elias, die tot de zomer van 2021 de baas was van de Staatsolie Maatschappij Suriname, niet direct een gat in de lucht. Hij toonde zich direct bewust van de gevaren van grote bodemschatten. ‘Ik vind het nu vooral belangrijk om de al te wilde verwachtingen in toom te houden,’ liet hij optekenen in het Nederlands Dagblad. ‘Ja, we gaan verdienen aan deze grondstof. Maar wat voor olieland gaan we worden? Een tweede Noorwegen? Of een tweede Nigeria of Venezuela?’

Grondstoffenvloek

Inderdaad zorgt een grote vondst van natuurlijke hulpbronnen lang niet altijd voor langdurige welvaart voor iedereen. Volgens de resource curse – de grondstoffenvloek – kennen landen met veel natuurlijke hulpbronnen juist minder economische groei, minder democratie en grotere ongelijkheid. Maar de grondstoffenvloek is niet onontkoombaar: als landen met veel bodemschatten de juiste keuzes maken, is het mogelijk om de hele bevolking langdurig te laten profiteren van de opbrengsten.

In een interview met Dagblad Suriname riep Elias vlak voor zijn vertrek op tot een ‘brede maatschappelijke discussie over het gebruik van de olie-inkomsten’. Daarbij geldt Venezuela, het land met een van ’s werelds grootste olievoorraden, als doembeeld. Ondanks socialistische retoriek lukt het Venezuela niet om de olieopbrengsten ten gunste van de hele bevolking aan te wenden.

Suriname wil na de olievondst op economisch gebied nauwer samenwerken met Brazilië.

Het land is sinds de aanvang van de socialistische revolutie – het aan de macht komen van Hugo Chávez aan het einde van de jaren negentig, die na zijn dood in 2013 opgevolgd werd door Nicolás Maduro – langzaam een humanitaire ramp in gegleden. Hyperinflatie, een tekort aan voedsel en medicijnen, werkloosheid, corruptie, massale demonstraties, grootschalige mensenrechtenschendingen en buitensporig geweld, onder andere door de politie, zijn er aan de orde van de dag.

In 2018 won Maduro wederom de presidentsverkiezingen, maar veel Venezolanen en onder meer de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk geloven niet dat die verkiezingen eerlijk zijn verlopen. Ze erkennen niet Maduro, maar oppositieleider Juan Guaidó als eigenlijk staatshoofd van Venezuela. Toch blijft Maduro stevig in het zadel, onder meer omdat hij de steun van het leger geniet.

Daarbovenop verzuipt Venezuela in de schulden, vooral aan China en Rusland, en kan zijn betalingsverplichtingen niet nakomen. Daar kwamen de laatste jaren ook nog eens de sancties van de Verenigde Staten bij. Volgens een bericht van Reuters uit najaar 2021 leeft driekwart van de Venezolanen in extreme armoede. Miljoenen ontvluchten de penibele situatie en het autocratische regime van hun land, en daardoor krimpt het inwonertal de laatste jaren.

Boom and bust

Voordat Chávez aan de macht kwam, ging Venezuela beter om met zijn oliegeld. Dat stelt de Venezolaanse econoom Francisco Monaldi, verbonden aan de Rice University in Houston: ‘Vanaf de jaren twintig tot in de jaren zeventig ging het economisch gezien zelfs heel goed. Er was net als in veel andere Zuid-Amerikaanse landen veel ongelijkheid, maar die verminderde flink in deze periode. De levensstandaard, kindersterfte en alfabetisering – alle belangrijke indicatoren gingen de goede richting op.’

De olieprijs ging in de jaren zeventig sterk omhoog, maar kelderde in de jaren tachtig. Door die boom and bust werd Venezuela de grootste onderpresteerder van de regio. Tot Chávez eind jaren negentig tot president werd verkozen, kende het land de een na laagste economische groei van Latijns-Amerika.

Het lukt Venezuela niet de opbrengsten ten gunste van de hele bevolking aan te wenden

Hugo Chávez trok de macht stevig naar zich toe en nationaliseerde industrieën, bepaalde de prijzen van producten en reguleerde allerlei zaken. Na de millenniumwisseling kreeg het regime te maken met een enorme financiële meevaller, omdat de olieprijs explodeerde en het land tegelijkertijd de olieproductie wist op te schroeven. Boven op de olie-inkomsten leende Chávez tientallen miljarden van China. De armoede in het land daalde, maar gekeken naar de enorme inkomsten en de prestaties van andere olielanden bleef de groei van de Venezolaanse economie achter.

Toen in 2008 de olieprijs als een pudding ineenzakte, kreeg Venezuela weer te maken met een boom and bust, maar dan ‘on steroids’, zegt Monaldi. ‘Andere olielanden leken te hebben geleerd van de op- en neergang van de olieprijs in de jaren zeventig, maar Venezuela leek alles vergeten en zelfs nog erger in de val te zijn gelopen.’

Tijdbom

Chávez hing een heel primitieve vorm van het socialisme aan; zelfs de Cubanen vertelden hem dat hij te hard van stapel liep. Zijn roekeloze gedrag had enorme gevolgen. De olieprijs herstelde zich snel en stond in 2012 zelfs op het hoogste punt ooit, maar Venezuela had in dat jaar een begrotingstekort van 18 procentpunt van het bruto binnenlands product.

Monaldi: ‘Macro-economisch gezien is het onvoorstelbaar om een paar jaar eerder de grootste meevaller ooit te hebben gekregen en dan even later toch met zo’n enorm tekort te zitten. Dat was alleen mogelijk omdat Chávez onder het mom van de socialistische revolutie van meet af aan alle checks and balances elimineerde, want die zouden te bourgeois zijn. Een paar jaar presenteerde hij zelfs geen overheidsbegroting. Voorheen was Venezuela ook geen volwaardige democratie, maar er waren in elk geval wat controles op de macht.’

In de woorden van Monaldi liet Chávez zijn opvolger Maduro een tijdbom na. ‘Bij het overlijden van Chávez was nog niet helemaal duidelijk wat voor puinhoop hij ervan had gemaakt, maar dat kwam zonneklaar aan het licht toen in 2014 de olieprijs weer instortte.’ De inkomsten uit olie en de leningen uit China bleken maar voor een deel uitgegeven aan sociale voorzieningen. Voor de rest waren ze verbrast aan militairen en de elite rondom de Grote Roerganger, aan steun voor extreme regimes elders in de wereld en aan megalomane projecten die nooit van de grond kwamen of geen zinnig doel dienden, zoals de aanleg van een treinverbinding naar het dunbevolkte achterland van Venezuela.

Deal met de VS

Pogingen om de economie te diversifiëren liepen op niets uit, dus werd Venezuela steeds afhankelijker van de olie-industrie, waarin niet werd geïnvesteerd. Dat is volgens Monaldi het grootste probleem. ‘Voordat Chávez aan de macht kwam, was het staatsoliebedrijf van Venezuela, Petróleos de Venezuela (PDVSA), heel efficiënt. Maar Chávez wantrouwde de PDVSA en zocht de confrontatie. Onder zijn bewind liepen talloze medewerkers weg en dat ruïneerde het bedrijf. Daardoor is het voor het land nu moeilijk om meer olie te produceren. Buitenlandse bedrijven en mensen met kennis over olie zijn grotendeels weggevlucht.’

Nu de olieprijs weer omhoogschiet, zijn er volgens Monaldi kansen voor Venezuela om de situatie iets te verbeteren. Gezien de socialistische retoriek en de al jaren gespannen relatie, is het opvallend dat Venezuela een oliedeal met de Verenigde Staten overweegt. ‘In dit soort situaties krijgt pragmatisme de bovenhand,’ zegt Monaldi. ‘China doet niet meer zoveel zaken met Venezuela en Rusland heeft met de oorlog in Oekraïne wel iets ander aan zijn hoofd, waardoor de Amerikaanse markt toch noodzakelijker is dan gedacht.’

Amerika stopt met de import van Russische olie en overweegt daarom de oliesancties tegen Venezuela te verlichten.

De econoom verwacht dat de Verenigde Staten voor een mogelijke deal duidelijke eisen aan Venezuela stellen. ‘Bijvoorbeeld dat Maduro een werkbaar plan met de oppositie overeenkomt voor de presidentiële verkiezingen van 2024. Voor structurele verbetering in Venezuela is hoe dan ook een wisseling van de wacht nodig, maar dat kan ook binnen het regime van Maduro zijn.’

Volgens Monaldi is het voor landen met veel olie vooral zaak om niet te afhankelijk te worden van het goedje, zoals Venezuela is overkomen onder Chávez en Maduro. Fluctuaties van de olieprijs zorgen er dan namelijk voor dat het welvaartspeil van de bevolking lijkt op een rit in een achtbaan. Een langzame afgifte van olierijkdom is cruciaal om te zorgen voor een blijvende welvaart.

Hollandse ziekte

Noorwegen regelt dat met een zogeheten Sovereign Wealth Fund, een door de overheid beheerd beleggingsfonds. Lucia van Geuns, energiedeskundige verbonden aan het Den Haag Centrum voor Strategische Studies, legt uit dat een dergelijk fonds ervoor zorgt dat tijdelijke winsten uit grondstoffen niet vermengd raken met de staatsfinanciën. ‘Dat is de beste manier om met je bodemschatten om te gaan. Toen eind jaren vijftig het aardgasveld van Slochteren werd ontdekt, heeft Nederland niet voor zo’n gescheiden fonds gekozen, maar met de gasopbrengsten de welvaartsstaat gefinancierd.’

Zodra de aardgasbaten in Nederland afnamen, werd de welvaartsstaat te duur

Dat heeft voor problemen gezorgd: in de jaren zeventig kreeg Nederland te maken met de Hollandse ziekte (de gestage waardestijging van de gulden en daarmee een verslechtering van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven) en zodra de aardgasbaten afnamen, werd de welvaartsstaat te duur. Uiteindelijk kwam er in 1995 toch een fonds, het Fonds Economische Structuurversterking, waarmee onder meer in de Betuwelijn werd geïnvesteerd.

Wil Suriname aan de grondstoffenvloek ontkomen, dan kan het ook op andere vlakken een voorbeeld nemen aan Noorwegen. Met een Sovereign Wealth Fund (The Government Pension Fund Global), een gediversifieerde economie, sterke instituties en een lange democratische traditie beschikt Noorwegen over het perfecte recept voor een gezond olieland.

‘Maar ook als een land een apart fonds heeft, is het belangrijk dat daar een goede toezichtstructuur is,’ zegt Van Geuns. Suriname heeft plannen om een dergelijk fonds met apart toezicht in het leven te roepen, en daarbij is het gunstig dat het land een sterk staatsoliebedrijf heeft, denkt ze. Met de productie van olie op land heeft Suriname al enige olie-ervaring, en ook heeft het goud en beschikte het over bauxiet. ‘Maar het blijft een vrij arm land met doorgaans zwakke instituties.’

Jong land

Om de instituties te versterken vindt Van Geuns het vooral belangrijk om flink te investeren in onderwijs, zodat bijvoorbeeld ministeries en toezichthoudende instanties bemand worden door mensen die van wanten weten. ‘Suriname is een jong land en komt eigenlijk pas net onder het koloniale juk vandaan. De democratie is er nog recent en moet worden onderhouden. Dat kost energie en tijd. Santokhi is in onze westerse ogen wellicht nog niet ideaal, maar wel beter dan Bouterse.’

Noorwegen wil andere landen leren hoe ze met grote bodemschatten om moeten gaan.

Op dit moment staat Suriname op plaats 53 van de Democracy Index van de Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Venezuela staat op plek 159, Nederland op 7 en Noorwegen op plaats 2. Van Geuns dicht Suriname zeker een kans toe in de opgave om de toekomstige olierijkdom over de hele bevolking te verdelen. ‘De wil is er denk ik wel, maar er is in korte tijd heel veel werk te doen. Noorwegen geeft cursussen aan andere nieuwe olielanden over hoe je het best kunt omgaan met een grote vondst van bodemschatten, maar de mensen die naar zulke cursussen gaan hebben vaak de macht niet. De vraag is in hoeverre de lessen van Noorwegen zullen landen bij Santokhi en zijn ministers.’

Francisco Monaldi noemt Suriname als toekomstig olieland nog een groot vraagteken. Ook hij benadrukt het belang van sterke instituties, een goed ontwikkelde democratie, een economie die uit meer bestaat dan olie en een apart fonds waarin de olieopbrengsten terechtkomen. ‘Maar in een land met flinke armoede en een gebrek aan basale infrastructuur wordt het moeilijk om oliegeld achter de hand te houden. Op het moment dat er grote oliebedragen vrijkomen, wil iedereen dat dat geld naar hen komt en dat zet druk op de machthebbers. Het zal daarom lastig worden om alle oliegelden in een fonds te stoppen. Dat wordt nog eens bemoeilijkt door de grote religieuze en etnische diversiteit in Suriname. Die zorgt bijvoorbeeld in buurland Guyana, waar ook recent veel olie is gevonden, voor veel wantrouwen over hoe geld wordt uitgegeven – met vaak desastreuze gevolgen.’