Een stad verandert sneller dan de planologie kan bijbenen. De ervaringen van de afgelopen eeuw hebben geleerd dat het buitengewoon moeilijk is om beleid te ontwikkelen voor de langere termijn. Daardoor is er is een vrijwel constant gebrek aan woningen. De oplossing? Bouwen in het agrarisch buitengebied.

Uit Maarten! 2020-4 Bestel losse nummers hier

Door een wijziging van de gemeentegrens kreeg Amsterdam in 1921 ruimte om voor het eerst sinds de bouw van de negentiende-eeuwse wijken weer een groot uitbreidingsplan te maken. De ambitie was om beredeneerd te werk te gaan. Daarvoor werd in 1929 de ambtelijke afdeling Stadsontwikkeling geformeerd, met enkele wetenschappelijk geschoolde medewerkers.

De eerste vraag was natuurlijk: hoe zal de stad zich ontwikkelen? Dat wist niemand. Maar G.A.H. Wiebols had in 1925 een methode gepubliceerd om een bevolkingsprognose te maken, in feite de enige mogelijkheid om een ontwikkeling te voorspellen. De gegevens ervoor waren beschikbaar omdat Amsterdam een goed bureau voor statistiek had.

De resultaten waren opzienbarend. Men kon namelijk nauwkeurig uitrekenen dat de stad in het jaar 2000 960.000 inwoners zou tellen. De groei was dus helemaal niet dramatisch, zoals velen gevreesd hadden, want het startpunt was 757.386 inwoners in 1930. Bovendien voorspelde Wiebols dat de bevolkingsgroei door dalende geboortecijfers rond 2000 zou stoppen. Het inwonertal van heel Nederland zou dan stabiliseren op 12,7 miljoen.

Zo was het mogelijk om voor het toekomstige Amsterdam een cijfermatig onderbouwd programma van eisen te ontwikkelen. Een essentieel onderdeel daarvan was de woningbehoefte. Na nog veel meer rekenwerk bleek dat men in zeventig jaar 111.181 woningen moest bouwen.

De crisisjaren en de oorlog stuurden deze planning natuurlijk in de war, maar na de oorlog werden al die woningen in hoog tempo gerealiseerd. Toch kwam er geen einde aan de vraag, ook niet na de bouw van de Bijlmer en ook niet na de bouw van IJburg. In 2000 had Amsterdam 731.000 inwoners, dus lang geen 960.000. Wat klopte er niet in de redenering?

Luxeprobleem

Men had in 1930 wel rekening gehouden met een dalende woningbezetting – het aantal bewoners per woning –, want die ging al jaren omlaag. Maar men anticipeerde op 3,37 mensen per woning in 2000, terwijl dat er toen al niet meer dan gemiddeld twee waren.

Dit geeft al aan dat de nieuwe woningnood vooral een luxeprobleem is. Wanneer mensen gaan scheiden is er plotseling behoefte aan een extra woning. Veel oudere echtparen blijven in een eengezinswoning wonen. Volgens de Rijksbouwmeester verhuizen ze naar een fijne bejaardenflat, maar daar hebben ze vaak helemaal geen zin in.

Iedereen zoekt naar een groter huis. Veel oudere woningen in de grote steden waar vroeger een gezin woonde, worden nu bezet door twee mensen of een alleenstaande. In de Amsterdamse huurkazerne waarin ik uiteindelijk woonde met mijn vrouw, dochter, schoonzoon en twee kleinkinderen, moeten ooit ongeveer 35 mensen geleefd hebben. Dat is eigenlijk de nieuwe woningnood in een notendop.

Wiebols had de naoorlogse geboortegolf natuurlijk niet voorzien. Die veroorzaakte tijdelijk grote woningnood, wat resulteerde in een enorme woningproductie met topjaren tussen 1965 en 1975, toen wel 150.000 woningen per jaar gereedkwamen. Daarna is er sprake van een gestage daling, die tot op heden voortduurt.

De veenweiden zijn een monotoon industriegebied van Engels raaigras

Dat is op het eerste gezicht wonderlijk, omdat men de bevolkingsprognose onder invloed van de geboortegolf had bijgesteld naar 20 miljoen inwoners in 2000. Dit was het uitgangspunt van de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening uit 1966 – ook onjuist, want het geboortecijfer daalde na 1970 scherp.

Maar juist deze nota legde de grondslagen voor een restrictief beleid in de woningbouw. Men was namelijk bevreesd voor een ongebreidelde suburbanisering. Daar waren goede redenen toe. Het autobezit groeide explosief en het wegennet werd voortvarend gemoderniseerd, zodat forensen overal konden gaan wonen. Het gevolg was dat tal van oude dorpskernen en stadjes in de Randstad groeiden als kool.

Groeikernen

Het planologische antwoord op deze ontwikkeling was de gebundelde deconcentratie, een soort door de overheid gestuurde suburbanisering. Daarbij speelde het openhouden van het zogenoemde Groene Hart een belangrijke rol – het veenweidegebied tussen Rotterdam, Utrecht, Amsterdam en Den Haag. Over deze planologische mythe horen we inmiddels nooit meer, omdat de veenweiden door de veehouderij zijn omgetoverd tot een monotoon industriegebied van Engels raaigras.

De stedenbouwkundige betekenis van het gebied was van begin af aan omstreden. Met name W. Steigenga, de eerste hoogleraar planologie in Amsterdam, had scherpe kritiek: ‘Het uitgangspunt kan (…) nimmer zijn het behoud van open ruimte, maar uitsluitend het goed functioneren van de sociale organisatie van de stedelijke samenleving, waartegenover de betekenis van de open ruimte zorgvuldig wordt afgewogen.’

Helaas was deze wijze raad aan dovemansoren gericht. Het Groene Hart heeft nooit enige praktische betekenis gehad, maar ‘behoud van open ruimte’ is nog steeds de hoogste planologische wijsheid. Maar de open ruimte – agrarisch gebied – heeft in Nederland geen enkele waarde meer; het is een biologisch rampgebied, dat bovendien in rap tempo wordt volgebouwd met windmolens.

De gebundelde deconcentratie kreeg gestalte door groeikernen aan te wijzen, zoals Alkmaar, Purmerend, Almere, Ede, Capelle aan den IJssel, Zoetermeer en Spijkenisse. Daar zijn in de jaren zeventig en tachtig grote aantallen woningen gerealiseerd, deels in laagbouw maar vaak ook in gestapelde bouw. Dit kwam goed van pas bij de stadsvernieuwing, die met de Derde Nota Ruimtelijke Ordening in 1974 op de agenda werd gezet.

Stadsvernieuwing was een gevaarlijk en kostbaar sociaal experiment

Dit was de laatste opleving van de sociale huisvesting in Nederland. Met name de goedkope huurwoningen in de negentiende-eeuwse wijken van de grote steden waren tot op de draad versleten. Deze overwegend particuliere huizen werden al decennia slecht onderhouden als gevolg van het strenge naoorlogse huurbeleid, een middel om de lonen laag te houden. Goed voor de internationale concurrentiepositie, maar niet voor de woningvoorraad.

Omdat deze oude woningen klein waren, kon bij sloop-nieuwbouw niet een gelijk aantal woningen terug gebouwd worden. Veel bewoners zagen zich dan genoodzaakt om te verhuizen naar de groeikernen. Het inwonertal van Amsterdam zakte daardoor van 870.000 in 1963 naar 680.000 in 1984. Zodoende was het schooltje bij ons in de straat op sterven na dood, terwijl veel andere oude buurtvoorzieningen verloren gingen. Achteraf beschouwd was de stadsvernieuwing een gevaarlijk en bovendien buitengewoon kostbaar sociaal experiment. Een project dat doet denken aan stedenbouw in China.

Projectonwikkelaars

De groeikernen en stadsvernieuwing waren een vorm van overheidsbemoeienis die heeft laten zien dat de inrichting van ons land niet echt beter wordt van visionaire ideeën die dirigistisch ten uitvoer worden gebracht. Het is daarom wel begrijpelijk dat volkshuisvesting en ruimtelijk beleid een ander gezicht kregen. Met het eerste kabinet-Lubbers begon in 1982 het neoliberale tijdperk. Dit kwam perfect tot uitdrukking in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening uit 1988.

Dit opmerkelijke document beschrijft Nederland in jazzy proza als een perfect functionerende mobiliteitsmachine. In de vakwereld werd met enige verbazing gereageerd op het nieuwe jargon, dat sterk doet denken aan de praatjes van projectontwikkelaars. Nadat de PvdA in 1989 was gaan deelnemen aan het derde kabinet-Lubbers werd een woningbouwprogramma toegevoegd in de Vierde Nota Extra, ook wel VINEX genoemd (1991).

De gloriejaren van sociale huisvesting waren voorgoed voorbij, maar het ruimtelijk beleid bleef restrictief. De VINEX-locaties waren bedoeld om steden nieuw leven in te blazen. Ze liggen aan de rand van stedelijke kernen, bereikbaar met het openbaar vervoer en vooral ook goed bereikbaar met de auto.

Het belangrijkste was echter dat de woningbouw gerealiseerd zou worden door projectontwikkelaars. Daarom moest een groot deel van de woningen – 70 procent – bestaan uit koopwoningen. De resterende 30 procent sociale huur zou gebouwd moeten worden door woningbouwverenigingen.

Na de financiële crisis in 2008 viel de woningbouw geheel stil

Maar niet, zoals van oudsher, met subsidie van het rijk. Die is in 1993 afgeschaft door staatssecretaris Heerma. De leningen van de woningbouwverenigingen bij het rijk werden kwijtgescholden, maar in ruil daarvoor moesten zij, zoals dat heet, hun eigen broek ophouden. De verliezen op de sociale woningbouw zouden voortaan gefinancierd worden met de winst op de bouw van koopwoningen en de opbrengst van vrijesectorhuurwoningen. Hun omvangrijke woningbezit vormde daarbij het financiële fundament. Voor deze ‘operatie-Heerma’ was brede steun in de Tweede Kamer.

Zo had Heerma in feite het hele organisatiemodel voor de woningbouw in Nederland op zijn kop gezet. De gemeenten, die verantwoordelijk waren voor het grondbeleid, kregen te maken met andere onderhandelingspartners en het zou jaren duren voordat de partijen goed konden samenwerken. Daarbij moet bedacht worden dat de voorbereiding van een grote bouwlocatie juridisch en bestuurlijk toch al een buitengewoon complexe opdracht is.

Een nieuw probleem vormden ook de vele koopwoningen. Het idee was dat mensen met enige koopkracht graag een eengezinswoning met een tuintje kopen en dan een goedkope (sociale) huurwoning achterlaten voor degenen die daar werkelijk behoefte aan hebben. Onder ideale economische omstandigheden werkt het misschien wel zo, maar de koopwoning is een zeer conjunctuurgevoelig product.

Bij economische tegenwind stagneert de markt, en projectontwikkelaars starten pas met de bouw wanneer een groot deel van de woningen verkocht is. De woningproductie is zo dus direct afhankelijk van de markt. In vroeger tijden kon men dan in de gesubsidieerde woningbouw gewoon doorbouwen. Maar na de financiële crisis in 2008 viel de woningbouw in Amsterdam geheel stil. Woningbouwverenigingen die als kersverse ontwikkelaars grote risico’s hadden genomen met koopwoningen dreigden zelfs failliet te gaan.

Rode contouren

Dit weerhield het eerste kabinet-Rutte er niet van om in 2010 het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) af te schaffen. Het eerste kabinet-Balkenende had daarop in 2004 al een voorschot genomen met de Nota Ruimte, waarin het ruimtelijk beleid wordt gedelegeerd naar de provincies. Daarmee ging ook een ongelukkige erfenis van het oude ruimtelijk beleid naar de provincies.

Jan Pronk had als minister van VROM in het tweede kabinet-Kok een kaart laten tekenen met rode contouren rond alle dorpen en steden in Nederland. Buiten die grens mocht niet gebouwd worden. Pronk bedoelde het goed, maar hij begreep niets van stedenbouw. De provincies hebben deze wonderlijke contouren, die nooit zijn vastgesteld door de Tweede Kamer, overgenomen in hun ruimtelijk beleid.

Woningproductie is direct afhankelijk van de markt

Het behoud van open ruimte is zodoende nog altijd een heilige koe in Nederland. Kritiek op dit beleid wordt afgedaan met de mededeling dat op binnenstedelijke locaties voldoende ruimte is om te bouwen. Dit zijn echter problematische industrieterreinen, doorgaans met vervuilde grond, door strenge milieuwetgeving lastig en duur te bebouwen, terwijl door de beperkte ruimte alleen hoogbouw een optie is.

De planologische ruimte voor woningbouw – bouwgrond met een vastgesteld bestemmingsplan – wordt vooral beperkt door regelgeving. Er is ruimte genoeg. Het overgrote deel van ons land is in gebruik als industriegebied voor het boerenbedrijf, dat economisch niet interessant is en bovendien bepaald niet milieuvriendelijk.

En dat terwijl woningbouw moet voldoen aan de strengste milieuwetgeving die ons land kent. Lawaai, fijnstof en andere narigheid maken het bouwen op veel locaties bij voorbaat onmogelijk. Daar komt nog bij dat de regelgeving voor de bouw, het Bouwbesluit, voortdurend wordt aangescherpt, met forse kostenverhogingen als gevolg.

Klap op de vuurpijl is het klimaatbeleid. Het streven naar energieneutrale woningen zet helemaal geen zoden aan de dijk: huishoudens gebruiken heel weinig energie en produceren dus ook heel weinig CO₂. Deze regelgeving is volstrekt hysterisch en maakt het bouwen nodeloos duur. Bestaande woningen zijn daardoor financieel veel aantrekkelijker dan nieuwbouwwoningen.

De bouw zelf is een archaïsch ambachtelijk bedrijf. De auto-industrie heeft het luxeproduct van honderd jaar geleden volledig gedemocratiseerd, maar een woning kost nog altijd een vermogen.

Krampachtig

Echte woningnood bestaat niet in Nederland. Wel is de markt voor koopwoningen in de grote steden en met name in Amsterdam sterk oververhit. Dat heeft diverse oorzaken. Wonen in steden is altijd duur geweest, ook vóór de Industriële Revolutie. Een groot deel van de bevolking woonde in krotten en velen hadden helemaal geen vaste woon- of verblijfplaats. Men huurde voor de nacht een bed. Het sterftecijfer was beduidend hoger dan het geboortecijfer, maar de stad bood werkgelegenheid.

Tegenwoordig is het hip om in de stad te wonen. Dat is een modeverschijnsel. In de jaren zestig en zeventig was het hip om in een boerderijtje te wonen. Door de zeer lage rente en het belastingvoordeel van een hypotheek is het al snel voordeliger om een huis te kopen dan om er een te huren, mede omdat de huren buiten de sociale sector vrijwel oncontroleerbaar en dus erg hoog zijn.

Het aanbod van koopwoningen is schaars. Het socialistische gemeentebestuur van Amsterdam heeft samen met de woningbouwverenigingen decennialang vrijwel uitsluitend sociale huurwoningen gebouwd. Dat wreekt zich nu. Overigens zijn de wachtlijsten voor die woningen langer dan ooit, maar in die woningvraag gaat eveneens een luxevraag schuil. Men wil beter of groter wonen, er is burenruzie, en ook onder de huurgrens gaan veel mensen scheiden.

De ervaring met het Algemeen Uitbreidingsplan van Amsterdam en met planologie in het algemeen heeft geleerd dat het buitengewoon moeilijk is om voor de langere termijn beleid te ontwikkelen. Ooit verzuchtte de Franse dichter Baudelaire dat de stad sneller verandert dan het menselijk hart verdragen kan. En zelfs de planologie kan het niet bijbenen.

Het behoud van open ruimte is nog altijd een heilige koe in Nederland

Amsterdam bouwt nu haastig zo veel mogelijk koopwoningen. Noodgedwongen zijn dat betrekkelijk kleine en gestapelde woningen. Maar ook Purmerend gaat ‘verdichten’ met hoogbouw op ongelukkige locaties. Het is de vraag of die keuze verstandig is. Wanneer het krampachtige behoud van open ruimte wordt opgegeven, ontstaat de mogelijkheid om buiten de steden een aantrekkelijker woonmilieu met eengezinswoningen te creëren. Ook daaraan is grote behoefte, dat heeft het succes van de VINEX-locaties wel duidelijk gemaakt.

Vincent van Rossem is emeritus hoogleraar architectuurgeschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam.