Wat is de overeenkomst tussen Midden-Europese tijd, voorrangsregels, winstbelasting en het ontslagrecht? Het zijn alle vier hervormingen die tijdens de bezetting werden ingevoerd. Het Nederlandse ambtenarenapparaat was eigenlijk wel gelukkig met de meeste vernieuwingen.

Uit Maarten!  2022-4. Bestel losse nummers hier

Repressie, tewerkstelling in Duitsland en natuurlijk de Jodenvervolging zijn bekende fenomenen uit de jaren 1940-1945, maar veel minder bekend is dat er tal van bestuurlijke hervormingen plaatsvonden. Niet alle, maar wel veel van deze vernieuwingen zijn na de oorlog van kracht gebleven. Om nog wat voorbeelden te noemen: verlenging van de leerplicht, invoering van een verplichte ziekteverzekering en een nieuw politie-uniform.

Naar deze hervormingen uit de bezettingstijd is relatief weinig onderzoek gedaan. Loe de Jong legde de secretarissen-generaal langs de traditionele meetlat van goed en fout. Over hun feitelijke werkzaamheden zegt hij heel weinig. Baanbrekend is een reeks artikelen in het blad Binnenlands Bestuur uit 2020. Uit dit onderzoek blijkt dat er tijdens de bezetting tal van vernieuwingen waren die doorwerken tot op de dag van vandaag. Waarom kwamen deze maatregelen juist toen tot stand?

Korte lijnen

Het hoogste gezag in Nederland was vanaf 29 mei 1940 in handen van Arthur Seyss-Inquart, Reichskommissar für die besetzten Niederländischen Gebiete. Anders dan bijvoorbeeld België en Frankrijk kreeg Nederland een burgerlijk bestuur. Op last van de regering bleven de ambtenaren zo veel mogelijk op hun post, dit ‘om erger te voorkomen’. ‘Erger’ was een bestuur vol NSB’ers of Duitsers.

Door het vertrek van de ministers naar Londen kwamen de ministeries onder leiding van de hoogste ambtenaar te staan: de secretaris-generaal. In plaats van in de ministerraad werd er nu overlegd in het College van Secretarissen-Generaal.

De verhoudingen tussen de Duitsers en de ambtelijke top waren meestal zakelijk en goed

De lijnen in deze bestuurlijke constellatie waren kort. De verhoudingen tussen de Duitsers en de ambtelijke top waren meestal zakelijk en goed. De Duitsers stelden soms eisen, maar gaven de Nederlandse ambtenaren tegelijkertijd veel ruimte. Dat deden ze omdat ze, op bevel van Adolf Hitler, de ‘stamverwante’ Nederlanders wilden winnen voor het nationaal-socialisme. Met name in de eerste twee jaar van de bezetting liep de samenwerking buitengewoon soepel. Die werd stroever naarmate de oorlog voor de Duitsers minder voorspoedig verliep. Keerpunt was met name de Duitse inval in de Sovjet-Unie in juni 1941. De stemming in het College van Secretarissen-Generaal was aanvankelijk opperbest, zelfs ‘studentikoos’ gezellig. Maar de onderlinge collegialiteit nam af naarmate er meer pro-Duitse en NSB-figuren in het College werden opgenomen. In 1945 was er van het oorspronkelijke team nog maar één iemand over: Hans Hirschfeld op Economische Zaken en Landbouw.

Knopen doorhakken

Op veel punten was het ouderwetse en inefficiënte bestuur toe aan modernisering. Eind jaren dertig gingen tal van commissies aan de slag, maar veel plannen bleven liggen door de politieke blokkades van het verzuilde Nederland. Onder de Duitse bezetting werden de Eerste en Tweede Kamer stilgelegd, de macht van belangengroepen was kleiner dan voorheen én de persvrijheid en publieke opinie vielen weg.

In deze unieke situatie konden daadkrachtige ambtenaren eindelijk hun ambities en plannen realiseren. Heimelijk waren velen van hen blij dat er knopen werden doorgehakt en er een einde kwam aan allerlei slepende discussies uit het vooroorlogse Nederland. Zoals een van de secretarissen-generaal het enigszins zelfgenoegzaam uitdrukte: ‘Wij komen toch gemakkelijker tot goede besluiten dan de ministers.’

Historicus Jan Julia Zurné schrijft over de Belastingdienst: ‘De ambtenaren die deze hervormingen uitwerkten, wilden al lang voor de oorlog het achterhaalde belastingbeleid moderniseren. In de oorlog kregen zij de kans om die ambities waar te maken.’ Deze conclusie geldt feitelijk voor álle ministeries.

Affiches: NSB, Met Duitschland voor Vrij Nederland. NVV, Werkers, Reikt elkaar de hand! Waffen SS, Toont u een waarachtig Nederlander (met Michiel de Ruyter). Gemaakt door Alphons Hustinx.

Correct fietsen

Al in de eerste weken van de Duitse bezetting werden de Nederlanders geconfronteerd met nieuwigheden. Zo lag Nederland in een nieuwe tijdzone. De ‘Amsterdamse’ tijd scheelde 20 minuten met Londen en 40 minuten met Berlijn, maar vanaf 16 mei 1940 werd Nederland gelijkgeschakeld met de Berlijnse tijd. Nederland had al zomertijd, maar door de aanpassingen gingen de klokken die nacht maar liefst 1 uur en 40 minuten vooruit.

De Duitsers probeerden voortvarend een einde te maken aan het anarchistische gedrag van de ruim 3,5 miljoen Nederlandse fietsers. Ze mochten met niet meer dan twee rijwielen naast elkaar rijden, moesten ‘uiterst rechts’ houden en hun hand uitsteken. Typisch voor de inschikkelijkheid van de Nederlanders was dat de ANWB de Duitse verordening met graagte uitlegde in ‘wenken’ aan de ‘correcte fietser’. Hield een fietser zich niet aan de regels, dan kon als straf door de politie ‘op den weg de lucht uit de banden worden genomen’.

Daadkrachtige ambtenaren konden eindelijk hun ambities en plannen realiseren

Dit was nog maar het begin. Vanaf oktober 1941 was het gedaan met de voorrang van fietsers die van rechts kwamen. Met uitzondering van voorrangswegen hadden voortaan ‘motorrijtuigen en voertuigen, welke langs spoorstaven worden voortbewogen’ altijd en op alle wegen voorrang op alle andere weggebruikers. Dus ook op de fietser.

Het zou maar liefst tot 1 mei 2001 duren voor de wielrijder in zijn rechten werd hersteld. Wel maakte de NSB goede sier met de afschaffing van de rijwielbelasting en het zogeheten ‘rijwielplaatje’. In de crisisjaren hadden werklozen vrijstelling van die belasting, maar kregen ze een plaatje met een gat erin op hun fiets, wat als vernederend werd ervaren. Bovendien mochten werklozen hun fiets niet op zondag gebruiken. Ook door verlies, diefstal en vervalsing was het plaatje een bron van ergernis en kleine criminaliteit.

Fietsplaatje dat werklozen op hun fiets moesten bevestigen. Bron: Spaarnestad Photo.

In een wanhopige poging om populair te worden wierp de NSB zich begin 1941 op als verdediger van de fietsers. Anton Mussert eiste in een grote redevoering dat er een einde kwam aan ‘de volksgenoot-met-den-hondenpenning’. Het Volk en Vaderland stelde in een fel artikel de eis dat ‘het zinnebeeld van deze hoorigheid [aan het kapitalisme] zal verdwijnen’. De NSB’ers werden op hun wenken bediend. Met ingang van 1 mei, een symbolische datum, verdween de alom gehate rijwielbelasting.

Ontslagverbod

Op het ministerie van Financiën bestonden al sinds 1938 grote plannen voor een fundamentele herziening van het belastingstelsel, maar de uitvoering ervan was vastgelopen. De bezetting gaf de ruimte om deze ideeën te realiseren. Als eerste werd op 3 augustus 1940 winstbelasting ingevoerd. Daarna kwamen er nieuwe belastingen, zoals vermogensbelasting. De inkomstenbelasting werd ingrijpend hervormd.

Het was een typisch voorbeeld van de samenwerking tussen de Duitsers en de Nederlandse ambtenaren. De Duitsers haalden zo meer uit het bezette Nederland en de ambtenaren waren tevreden met de modernisering van het ouderwetse belastingsysteem. In grote lijnen gelden de nieuwe regelingen nog steeds.De hervormingen van het belastingstelsel werden door de NSB graag met een socialistisch sausje overgoten. Onder de kop ‘Socialisme van de daad’ wees het partijblad Volk en Vaderland erop dat de invoering van de winstbelasting een antikapitalistische maatregel was, want: ‘Het socialisme van de daad haalt het geld waar het ook werkelijk is.’

Nazi-Duitsland propageerde een Volksgemeinschaft, waaruit sociale ongelijkheid zo veel mogelijk moest verdwijnen. Een van de maatregelen was het ontslagverbod, dat gold voor zowel werkgevers als werknemers. Een arbeider mocht niet zomaar ontslagen worden, maar hij mocht ook geen ontslag nemen. Nederland kreeg dit ontslagverbod opgelegd in mei 1940. Zonder toetsing en toestemming van de overheid kon niemand meer ontslagen worden.

Sinterklaas en Zwarte Piet op een motorfiets in Amsterdam, vergezeld door een groep mannen op de fiets. Bron: Spaarnestad Photo.

Ook deze maatregel is in grote lijnen tot op de dag van vandaag geldig. Uiteraard maakte de NSB weer propaganda waarin deze wet als een bijdrage in de strijd tegen het kapitalisme werd voorgesteld.

Achtste leerjaar

Al tientallen jaren woedde er in Nederland een heftig debat over de verlenging van de leerplicht. Op de dag van hun veertiende verjaardag verlieten veel leerlingen voorgoed het onderwijs. De zevende klas van het lager onderwijs liep in de loop van het schooljaar geleidelijk leeg. Een treurig gezicht voor onderwijzer en leerlingen. Voorstanders van verlenging van de leerplicht wezen op het feit dat een moderne economie betere scholing vereiste. Politiek links zag langer onderwijs als een weg tot verheffing van de jeugd. Het streven naar een ‘achtste leerjaar’ werd echter tegengewerkt door de confessionele partijen. Die vonden het blijkbaar geen enkel probleem dat kinderen van veertien aan het werk werden gezet in fabriek of familiebedrijf.

Controle op naleving van de leerplicht in Den Haag. Bron: Spaarnestad Photo.

Door het wegvallen van de politieke overmacht van de confessionele partijen grepen de voorstanders hun kans. In augustus 1942 was het zover. De confessionelen werden gestraft voor hun halsstarrigheid: het achtste leerjaar werd in aparte scholen ondergebracht met een modern leerplan. Het Voortgezet Gewoon Lager Onderwijs was geboren. Omdat deze maatregel als typisch Duits werd gezien werd hij na de oorlog tijdelijk opgeschort, maar vanaf 1950 weer in volle glorie hersteld.

Bij ziekte verzekerd

De ziektekostenverzekering kwam in de loop van de negentiende eeuw tot ontwikkeling, maar in 1940 was nog steeds ruim een derde van de Nederlanders niet verzekerd. Bovendien was er een wildgroei aan kleine en grote ziekenfondsen, sommige met een wel heel beperkt pakket.

In Nederland was al lange tijd een debat gaande over het verplicht stellen van een ziektekostenverzekering. Net als bij de belasting was het efficiënte Duitse systeem een lichtend voorbeeld. Dat land kende al sinds 1883 een verplichte verzekering voor ziektekosten. De overheid zette belangengroepen als artsen en verzekeringsmaatschappijen voor het blok.

Vanaf oktober 1941 was het gedaan met de voorrang van fietsers die van rechts kwamen

Vanaf 1 november 1941 was iedereen verplicht verzekerd. Wie minder dan 3000 gulden verdiende werd ondergebracht bij de zogeheten ziekenfondsen; mensen met meer geld konden zich particulier verzekeren. Nieuw was een kwaliteitscontrole vanuit het ministerie van Sociale Zaken. Dit systeem heeft tot de invoering van de basiszorgverzekering in 2006 gefunctioneerd.

Politie in het gelid

Vernieuwingen in het onderwijs en de zorg waren veelal in het voordeel van de bevolking. Maar dat lag bij de hervorming van de politie ingewikkelder. Een efficiëntere politie vormde in principe ook een grotere bedreiging, zeker voor de Joden, het verzet en onderduikers. Juist op dit beleidsterrein waren de Duitsers dan ook zeer dwingend. Hanns Albin Rauter, de Höhere SS- und Polizeiführer en Generalkommissar für das Sicherheitswesen, bemoeide zich persoonlijk en zeer intensief met de reorganisatie van de politie.

Al in de herfst van 1940 kwam het tot een eerste reorganisatie. Van de vijf verschillende politiekorpsen, die onder drie ministeries vielen, zouden er uiteindelijk nog maar drie overblijven.

De gemeentepolitie, staatspolitie en marechaussee kwamen alle drie onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie. Ook verbeterde Rauter de arbeidsomstandigheden van agenten door een betere opleiding en een hoger salaris.

Nieuwe uniformen voor de Nederlandse politie, 28 februari 1941. Bron: ANP.

In het voorjaar van 1941 werd een zwart uniform geïntroduceerd dat voor alle politiediensten vrijwel gelijk was. De NTR-televisieserie De Oorlog vatte Rauters werk bondig samen: ‘Hij kreeg voor elkaar wat decennia niet gelukt was in de Nederlandse overlegdemocratie: de politie opnieuw in het gelid zetten.’ Aan deze nieuwe organisatiestructuur veranderde na 1945 vrijwel niets.

Weinig over bekend

In al deze verordeningen en vernieuwingen is enig systeem te ontdekken. Veel maatregelen hadden een centraliserende invloed. Die varieerde van toezicht van het ministerie van Sociale Zaken op de ziekenfondsen tot samenvoeging en stroomlijning van politiekorpsen onder Justitie.

De centrale overheid nam taken over die voordien op lokaal niveau werden uitgevoerd of in handen waren van de verschillende zuilen. Kleinere, vaak verzuilde organisaties moesten plaatsmaken voor ‘moderne’ grootschalige organen en nieuwe ‘Rijksdiensten’. Met name de gemeentes verloren bevoegdheden en werden ondergeschikt gemaakt aan het Rijk. Centralisatie moest het bestuur efficiënter en slagvaardiger maken.

De soepele samenwerking met de Duitsers en de succesvolle nieuwe maatregelen vormen tegelijkertijd ook de redenen waarom er zo weinig over bekend is. Na de oorlog wilden de ambtenaren hun hervormingen behouden. Het was dus niet opportuun om aan de grote klok te hangen dat tal van moderniseringen in goed overleg met de bezetters tot stand waren gekomen.