Neoliberalisme was de afgelopen dertig jaar ook in Nederland de grootste inspiratiebron voor het economische beleid, maar heeft inmiddels een slechte naam. Historicus Naomi Woltring zocht uit wie de neoliberale agenda over Nederland hebben uitgerold. ‘Mensen voelen zich beledigd als ze in mijn boek staan.’

Openingsbeeld: Minister van Economische Zaken, Hans Wijers, verdedigt in winkelcentrum Magna Plaza de verruiming van de winkelsluitingswet, 25 januari 1995.

Uit Maarten! 2024-1. Bestel losse nummers hier of word abonnee

Bestaat neoliberalisme zonder neoliberalen? Daar lijkt het soms wel op. Toen zij werkte aan haar promotieonderzoek naar de neoliberale hervormingen in Nederland vanaf 1989, merkte Woltring dat weinig betrokkenen ermee wilden worden geassocieerd. ‘Het probleem is dat neoliberalisme zo’n slechte naam heeft,’ zegt zij. ‘Mensen voelen zich beledigd als hun naam in mijn boek staat. Maar het lijkt me een beetje laf om geen namen te noemen. Als onderzoeker kan ik er niet omheen.’

Die houding staat in schril contrast met het enorme zelfvertrouwen en optimisme waarmee beleidsmakers vanaf 1989 neoliberale recepten voorschreven op vrijwel elk denkbaar terrein. Wie waren die mensen, wat wilden zij, en hoe wisten zij hun ideeën door te zetten? Woltring geeft antwoord op deze vragen. Maar eerst is het nodig om de mist rond het begrip neoliberalisme weg te nemen.

Wat is neoliberalisme?
‘Een ideologie die rust op drie poten. In de eerste plaats vinden neoliberalen dat de overheid de markt moet uitbreiden. Vervolgens moet ze zorgen dat de verkeersregels op die markt worden gehandhaafd, via wetgeving en een mededingingsautoriteit. En tot slot moet zijzelf ook marktconform werken, bijvoorbeeld door taken aan te besteden.

Neoliberalisme is geen laissez-faire, zoals het klassieke liberalisme was. De neoliberale denkers na de Tweede Wereldoorlog wilden het laisser-fairedenken amenderen, omdat dat voor de crisis van de jaren dertig zou hebben gezorgd. Mijn collega’s Bram Mellink en Merijn Oudenampsen hebben laten zien dat er al in de jaren veertig en vijftig in Nederland neoliberale netwerken bestonden.’

Heeft Nederland na 1945 periodes zonder neoliberale ordening gekend?
‘Dat denk ik wel. De loonmatiging in de jaren vijftig ten behoeve van de Nederlandse exportpositie was beïnvloed door neoliberale ideeën. Maar de planning die toen bijvoorbeeld op het gebied van volkshuisvesting werd toegepast, was niet neoliberaal. Van halverwege de jaren zestig tot de oliecrisis van 1973 werd er in feite keynesiaans beleid gevoerd, met flinke loonsverhogingen die de economische vraag stimuleerden. Natuurlijk waren er ook toen mensen met neoliberale overtuigingen, maar deze braken pas echt door in de jaren tachtig.’

‘Na 1989 was er een Kamermeerderheid voor meer marktwerking’

Waarom toen?
‘Vanaf eind jaren zeventig kwamen steeds meer economen en economisch geschoolde juristen binnen de Rijksoverheid te werken, die ontvankelijk waren voor neoliberale ideeën. Deze mannen – het waren bijna allemaal mannen – kwamen al snel op leidende posities. Zij droegen bij aan het uitdenken, implementeren en handhaven van die ideeën. Dat konden ze een behoorlijke tijd blijven doen. Veel van hen wisselden telkens van positie of bekleedden dubbelposities bij ministeries, adviesorganen en universiteiten.’

Dat noemt u ‘de draaideur’.
‘Ja precies. “Draaideur” is een prikkelende term; misschien iets te prikkelend. Mensen die het betreft worden er soms boos over en zeggen: “Ik was helemaal niet corrupt!” Maar dat is ook nadrukkelijk niet wat ik bedoel. Er was geen corruptie en er was geen complot. De mensen maakten gewoon carrière. Dat is hoe het gaat, ook in de media of aan de universiteit.

Het is ook niet zo dat de vormgevers van het neoliberale beleid domme mensen waren. Ze hadden er meestal goed over nagedacht. Maar ook als mensen met de beste bedoelingen hun werk doen, kan er een mate van group think optreden.’

Denkt u niet dat de doorbraak van het neoliberalisme een reactie was op reële problemen zoals de stijgende kosten van de verzorgingsstaat?
‘Ik wil helemaal niet ontkennen dat die problemen er waren. De kosten van de WAO bijvoorbeeld waren echt hoog. Mensen die iets mankeerde werden in die tijd wel heel makkelijk afgeschreven. Zo was het georganiseerd, met wederzijdse instemming van werkgevers en werknemers. Ik begrijp volkomen dat men daar iets aan wilde doen.

Eén verklaring voor de neoliberale doorbraak is dat de stagflatie die eind jaren zeventig optrad, niet meer werd gedekt door de modellen die werden gebruikt op de economiefaculteiten. Toen greep men naar een andere theorie, namelijk die van de neoliberale econoom Milton Friedman en de zijnen. Dus ja, er waren echte problemen die riepen om nieuwe oplossingen. Maar het valt op dat de beleidsrecepten die werden aangenomen grotendeels beperkt bleven tot de neoliberale variant.’

Minister van Financiën Gerrit Zalm met het koffertje in de Tweede Kamer, 17 september 1996.

Bood de economische theorie geen andere smaken dan neoliberaal en keynesiaans?
‘Dat waren natuurlijk de twee grote richtingen, maar dat wil niet zeggen dat er geen alternatieven waren. In de Scandinavische landen was de verzorgingsstaat al eerder hervormd dan in Nederland. Daar kregen vrouwen een grotere rol op de arbeidsmarkt en werd publieke kinderopvang opgetuigd.

Mijn punt is dat aan de Nederlandse beleidskeuzes een neoliberale analyse ten grondslag lag. Het idee was namelijk dat de kosten van de verzorgingsstaat en de lonen omlaag moesten om Nederlandse producten concurrerend te houden in de wereldmarkt. En dat vooral de marktpartijen voor werkgelegenheid moesten zorgen, niet de overheid. Dat was een ideologisch verhaal. De mensen die erin geloofden, zagen het echter niet als ideologisch, maar als wetenschappelijk en vanzelfsprekend noodzakelijk.’

Is economie wel een wetenschap?
‘Haha. Natuurlijk wel. Maar ik denk dat economen voluit zullen erkennen dat er binnen hun vak verschillende scholen zijn.’

Waarom behoorde de beleidselite van de jaren tachtig en negentig hoofdzakelijk tot de neoliberale school?
‘Ik denk dat economen met andere opvattingen op dat moment dunner gezaaid waren. Het keynesiaanse denken werd gezien als passé. Wat ook meespeelde was de dynamiek binnen een ambtelijke organisatie. Je schrijft een memo, die gaat dan naar je superieuren, en als die hem goed genoeg vinden, stijgt hij steeds hoger in de lijn. Als je dat een paar keer hebt meegemaakt, weet je voor wat voor type voorstellen het haalt tot het hoogste niveau. Dus op een gegeven moment raakt een hele beleidsorganisatie doordrongen van wat “gewenst” is.’

Uw boek gaat vooral over ambtenaren en niet-gekozen bestuurders, maar uiteindelijk werd het neoliberale beleid toch ook gesanctioneerd door de politiek?
‘Natuurlijk konden ambtenaren dit soort dingen niet zonder enige politieke controle bekonkelen. In de jaren na 1989 was er duidelijk een Kamermeerderheid voor meer marktwerking. De paarse kabinetten kenden met VVD en D66 een liberale meerderheid en daar lag een duidelijke wens voor een meer neoliberaal beleid, maar ook bij een deel van de PvdA-politici.

Niet bij iedereen, trouwens. Zo bestond over de verruiming van de winkeltijden een duidelijk verschil van inzicht tussen de liberale ministers en een aantal PvdA-bewindslieden. Die laatsten wilden de winkeltijden meer begrenzen, om werknemers te beschermen. En als zij toch ‘s avonds of zondags moesten werken, dan voor betere arbeidsvoorwaarden. Maar dat er meer marktwerking moest komen, stond gewoon in het regeerakkoord. Je komt als ambtenaar ook niet op een toppositie als je niet een beetje gevoel hebt voor hoe de politieke wind waait.’

Wachtten de ambtenaren netjes tot ze opdracht kregen van de politiek?
‘Ze waren zeker ook proactief. Een goed voorbeeld is de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW). Dat was een interdepartementaal project om te kijken hoe marktwerking op een grote hoeveelheid beleidsdomeinen verder uitgewerkt kon worden. De ideeën daarover leefden al vóór de kabinetsformatie van Paars I. Nederland was bezig met een herziening van de mededingingswet en met Europese wetgeving die eraan kwam. Topambtenaren hebben daarover notities opgesteld en die zijn op de formatietafel beland. Dit is dus door ambtenaren ingestoken.

Toch werkte het twee kanten op. In de oorspronkelijke plannen stond wetgevingskwaliteit voorop, maar de nieuwe minister van Economische Zaken Hans Wijers (D66) stelde voor marktwerking voorop te zetten en zijn collega-ministers stemden daarmee in. Het kabinet zei te streven naar een slagvaardiger bestuur en een economische structuur waarin inventiviteit en creativiteit beter zouden worden benut, en de ondernemingszin geprikkeld. De markten voor producten en arbeid moesten flexibeler zijn. In zo’n omgeving zouden meer mensen aan een baan kunnen worden geholpen.’

Was MDW het startpunt van het neoliberale beleid?
‘Op sommige terreinen wel, maar ik zou de operatie vooral omschrijven als het brandpunt waar neoliberaal denken en beleid samenkwamen. Er kwam een ministeriële commissie die formeel onder voorzitterschap stond van premier Wim Kok. Daaronder hing een ambtelijke commissie onder leiding van de secretaris-generaal van EZ, Ad Geelhoed. Deze deed elk halfjaar voorstellen voor een nieuwe tranche projecten, die vervolgens werden toevertrouwd aan 71 werkgroepen. De onderwerpen varieerden van benzineprijzen tot de advocatuur, van kinderopvang tot taxivervoerders, en van gezondheidszorg tot de zaad- en plantgoedwet. Er waren ook algemene werkgroepen die breed toepasbaar beleid uitdachten, bijvoorbeeld over vouchers en persoonsgebonden budgetten, over nieuwe vormen van regulering, en over het introduceren van marktmechanismen in overheidsbeleid.’

Topambtenaar Ad Geelhoed is een van de drijvende krachten achter het neoliberale beleid, 23 februari 2000.

Hoe belangrijk was Geelhoed?
‘Hij was een heel centrale figuur. Als secretaris-generaal van Economische Zaken heeft hij samen met zijn collega van Justitie de operatie MDW van de grond getrokken. Tijdens Paars II haalde Kok hem naar Algemene Zaken, waardoor hij de hoogste secretaris-generaal werd en de belangrijkste adviseur van de minister-president. Het interessante aan Geelhoed vind ik dat hij heel open was over zijn rol, ook in de media. En toen hij later terugblikte op zijn carrière, zei hij: “Noem mij in economisch opzicht maar neoliberaal.”’

EZ en Justitie trokken de operatie, maar kregen zij de andere ministeries altijd mee?

‘Een ambtenaar die ik daarover interviewde zei dat collega’s op sommige departementen zich soms overvallen voelden. Volgens een andere geïnterviewde zou Geelhoed hebben gezegd: “Als Sociale Zaken het een slecht idee vindt, dan zijn we op de goede weg.” Ik heb ook iemand van VROM gesproken die zei dat de discussie over marktwerking op zijn departement niet aansloeg. Dus er was soms wel weerstand. Maar op andere momenten grepen ambtenaren de nieuwe koers juist aan om veranderingen te forceren die zijzelf ook wilden.

Veel neoliberale ideeën sijpelden uiteindelijk door naar de verschillende ministeries. Dat kwam mede door de manier van werken tijdens de operatie MDW. Voor de ambtelijke werkgroepen werden wel mensen van het departement uitgenodigd waar het project betrekking op had, maar zelden de hoogste ambtenaar. De voorzitter was meestal iemand van buiten, die niet veel te maken had met het betreffende beleidsdomein. Daarnaast had bijna elke welkgroep drie secretarissen: een van Economische Zaken, een van Justitie, en dan nog een van het betrokken departement. Zo zorgden degenen die de operatie leidden ervoor dat de “goede” mensen de werkgroepen domineerden. Een bijkomend effect was dat de werkgroepsleden van de andere departementen werden gesocialiseerd in het neoliberale denken, en dat mee terugnamen naar hun eigen ministeries.’

De economische groei tijdens de paarse jaren werd gepresenteerd als succes van het typisch Nederlandse poldermodel. Maar in uw boek schrijft u dat de regering de sociale partners juist vaker negeerde.
‘Ja, behalve op momenten dat het kabinet er zelf niet uitkwam. Zoals bij het flexibiliseren van werk, daar dachten Hans Wijers en Ad Melkert (minister van Sociale Zaken, red.) echt verschillend over. Toen is het Flexakkoord gesloten aan de keukentafel van FNV-voorzitter Lodewijk de Waal. In 1997 kreeg de Stichting van de Arbeid een prestigieuze prijs van de Bertelsmann Stiftung en mede daardoor raakte het poldermodel weer in zwang.

Maar in de periode zelf werd er erg op het corporatisme afgegeven. VVD-leider Frits Bolkestein was er heel kritisch over dat werkgevers en werknemers samen dingen bedisselden, en dat gold ook voor D66. Diehard neoliberalen beschouwen vakbonden als een kartel van werknemers, die onderlinge afspraken maken over de prijs van arbeid. Daarom hebben zij een hekel aan cao’s. De sociale verzekeringen waren onder Lubbers III tussen drie partijen georganiseerd, maar Paars II heeft ze genationaliseerd: de claimbeoordeling en de uitbetaling kwamen in handen van de overheid.’

‘Veel beleidsmakers hadden dubbelposities bij ministeries, adviesorganen en universiteiten’

Nationaliseren is toch meer iets voor links?
‘Je kunt het heel goed vanuit sociaal-democratisch perspectief verdedigen. Toch ontwaar ik in de nationalisatie van de sociale verzekeringen een neoliberale invloed. Een van de doelen was het beperken van de kosten voor de verzorgingsstaat, zodat Nederlandse producten betaalbaar bleven op de internationale en de Europese markten.’

Maar neoliberalen willen toch een kleinere overheid?
‘Wat zij vooral willen, is dat de overheid geen grote rol speelt in de publieke sector. Maar ze willen wel een sterke overheid, die zorgt dat marktregels worden gehandhaafd. En als je ondertussen het sociale vangnet inperkt, hoeft nationalisatie geen enorme uitbreiding te betekenen.’ 

Neoliberalisme heeft een slechte naam gekregen, zei u zojuist. Ook onder economen?
‘Ik denk dat ook economen inzien dat het lang niet op alle fronten het walhalla heeft opgeleverd. Iemand als Mariana Mazzucato zegt dat veel ontwikkelingen toch voor een groot deel door overheidsfinanciering van de grond komen. Er komt ook langzamerhand meer kritiek op de enorme bureaucratisering die het aanjagen van markten met zich meebrengt. Want als je een groot en duur apparaat nodig hebt om te controleren of marktpartijen doen waarvoor ze geld krijgen, kun je hun taken dan niet beter zelf uitvoeren?’

Naomi Woltering.

CV
Naomi Woltring (1984) is onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Radboud Universiteit Nijmegen. Eind vorig jaar promoveerde zij met De marktconforme verzorgingsstaat 1989-2008 aan de Universiteit Utrecht. Haar proefschrift maakt deel uit van een groter programma van onderzoek naar de geschiedenis van neoliberalisme in Nederland. Dat leidde in 2022 tot het boek Neoliberalisme een Nederlandse geschiedenis van Bram Mellink en Merijn Oudenampsen. Het hoofdstuk over de jaren negentig is gebaseerd op Woltrings onderzoek. De handelseditie van haar proefschrift verschijnt najaar 2024 bij uitgeverij Boom.