Het mislukken van de Participatiewet, de toeslagenaffaire, schandalen op het ministerie van Justitie. Heeft ons parlement nog wel greep op de uitvoerende macht? Dichtgespijkerde regeerakkoorden en fractiediscipline laten weinig ruimte om de regering kritisch te volgen. De omloopsnelheid van Kamerleden is hoog. Wat is er mis met ons parlement, en hoe kan het beter?

Uit: Maarten! 1- 2021. Bestel losse nummers hier

Illustratie: XF&M

Alle schuldigen in de toeslagenaffaire hebben boete gedaan of beterschap beloofd. Eric Wiebes, voormalig Minister van Economische Zaken en Klimaat namens de VVD werd naar huis gestuurd en het het kabinet trad af.  Mark Rutte zou stukken voortaan niet meer onder de pet houden en de Raad van State heeft beloofd de rechten van burgers beter te beschermen. De verantwoordelijke topambtenaren van de Belastingdienst waren al eerder ontslagen. Tienduizenden ouders en kinderen hebben door deze institutionele ontsporing ernstige psychische en sociale schade geleden. Toen deze zaak door de inzet van twee ijverige Kamerleden ten slotte aan het licht kwam, zijn diverse bewindslieden afgetreden en heeft Rutte III zijn ontslag aangeboden. Ondanks zijn directe betrokkenheid is Rutte gewoon blijven zitten. De compensatie voor de getroffenen is een nog steeds voortslepend drama.

Alleen de Tweede Kamer bleef buiten schot in het vernietigende onderzoeksrapport Ongekend onrecht. Dat was bewust beleid van de commissie-Van Dam. Toen Bart Snels van GroenLinks op 27 mei 2020 zijn motie indiende om een parlementair onderzoek naar de toeslagenaffaire in te stellen, stond in de eerste versie dat ‘met name de rol van de Kamer’ onderzocht moest worden.

Dat zinnetje is stilletjes gesneuveld. ‘De rol van de Tweede Kamer is geen onderdeel van de onderzoeksopdracht,’ zo schreef de commissie-Van Dam in haar rapport.

De burger wordt vermalen

Herman Tjeenk Willink, oud-vicepresident van de Raad van State, wond zich daar in een opiniestuk in NRC Handelsblad over op. Het was de Tweede Kamer die decennialang hamerde op een keiharde aanpak van fraude met uitkeringen en toeslagen. De Wet Kinderopvangtoeslagen had tot 2020 doelbewust geen hardheidsclausule – dus geen mogelijkheid om af te wijken van de regels als handhaving onredelijk uit zou pakken. De Kamer is niet alleen controleur van de regering, maar ook wetgever. ‘De vraag waarom de Kamer als medewetgever niet ingreep is tot nu toe niet gesteld. De vraag hoe het besef in de Kamer kan terugkeren dat wetgeving niet alleen een beleidsinstrument, maar ook rechtsvorming inhoudt is niet opgekomen.’

Oud-minister van Justitie Ernst Hirsch Ballin zei het in 2013 al in zijn Rechtsstaatlezing: ‘Democratie en rechtsstaat zijn niet los verkrijgbaar.’ Voormalig Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer schreef dat in de toeslagenaffaire de grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden: openbaar bestuur, wetgever en rechtspraak zitten te dicht op elkaar; er is te weinig tegenspraak en controle op de macht, waardoor burgers zijn vermalen.

Het is geen toeval dat hier drie juristen op gevorderde leeftijd worden geciteerd: zij denken wél na over de principes van een democratische rechtsstaat, durven tegenspraak te geven en fundamentele kritiek te uiten. Kortom, alles wat rond het Binnenhof veel te weinig gebeurt. In de toeslagenaffaire komt alles samen wat er mis is met de parlementaire democratie in Nederland. Sommige van die problemen zijn structureel en spelen al sinds mensenheugenis, andere zijn er de afgelopen decennia bij gekomen.

Lam of leeuw?

Het is bij beschouwingen over het Nederlands parlement een vast nummer geworden om te verwijzen naar het boek dat oud-Kamervoorzitter Anne Vondeling in 1976 schreef: Tweede Kamer: lam of leeuw?. Die titel is kennelijk zo pakkend dat elke generatie politicologen en parlementair journalisten er opnieuw naar verwijst. Een zoektocht in krantendatabank Lexis-Nexis levert door de jaren heen 128 treffers op.

In Vondelings tijd kregen Kamerleden al het verwijt elitaire vertegenwoordigers van de oude partijen te zijn en geen voeling te hebben met de samenleving: ‘Het heeft tekort aan deskundigheid, het is een praatwinkel, een papieren poes, een dorre tak van een steeds dikker wordende boom, een bloedeloze stempelmachine, een de burgers verdrietend praatcollege.’  Na zo’n citaat schrijft de journalist/politicoloog van dienst dan dat het boek ‘nog onverminderd actueel is’. Bij dezen.

De problemen die Vondeling beschreef zijn sindsdien zeker niet verdwenen en zijn in veel opzichten erger geworden. De structurele, onderliggende oorzaak is dat Nederlandse kabinetten altijd een parlementaire meerderheid nodig hebben. Dat betekent dat het kabinet samen met een meerderheid van de Kamerleden tegenover de oppositie staat.

Daar zitten wél kritische geesten, maar die hebben uiteindelijk geen macht. Kamerleden in een regeringsfractie mogen wel kritisch zijn – maar niet té. ‘Bij ons functioneert macht en tegenmacht niet. Er is hier zo’n innige band tussen het kabinet en de Kamer dat je een probleem hebt als je een vraag stelt,’ zo stelde Pieter Omtzigt in het debat na het recente aftreden van het kabinet. Hij heeft zich, samen met SP’er Renske Leijten, jarenlang vastgebeten in het toeslagendossier. Maar Omtzigt is als voormalig CDA-volksvertegenwoordiger die het de regering daadwerkelijk moeilijk maakt echt volstrekt uniek: niet voor niets heeft het CDA al eens geprobeerd om hem op een onverkiesbare plek te zetten.

Grijze muizen

De Kamer is dus tegelijk de steunpilaar en controleur van de regering, en dat wringt fundamenteel. Dat hoeft niet in een democratie: in de Verenigde Staten kan bijvoorbeeld de president te maken hebben met een Huis van Afgevaardigden en/of Senaat waar een meerderheid van de andere partij het voor het zeggen heeft. Wie de verwikkelingen aan de andere kant van de oceaan de afgelopen jaren een beetje heeft gevolgd, snapt dat dat niet per se een aantrekkelijk alternatief is.

Een minderheidskabinet kan wel binnen de Nederlandse verhoudingen, maar is ook geen succesformule. Het eerste kabinet-Rutte had een parlementaire minderheid van VVD en CDA, maar kreeg steun van de PVV. Dat eindigde in een debacle toen Geert Wilders die steun introk.

Juist omdat Nederlandse kabinetten sterk leunen op steun van een Kamermeerderheid duren formaties zo lang: alle belangrijke dossiers worden dichtgetimmerd in een dik regeerakkoord. Een handjevol fractiespecialisten onderhandelt mee; de rest van de parlementariërs uit de regeringspartijen krijgt een uurtje om het eindresultaat te lezen en mag dan tekenen bij het kruisje.

Het is een publiek geheim dat politieke partijen bij de selectie van kandidaten ook letten op ‘plooibaarheid’. Ton Elias, die naar eigen zeggen vanwege zijn ‘grote bek’ niet mocht terugkeren op de VVD-kieslijst, heeft er na zijn vertrek uit de Kamer vaak op gewezen dat de volgzaamheid van Kamerleden de dood in de pot is. Niet alleen omdat de Kamer niet kritisch genoeg is, maar ook omdat er voor kiezers weinig te kiezen valt met al die grijze muizen.

Meer lezen van Maarten! en op de hoogte blijven van de actualiteiten?  Word nu abonnee en profiteer van korting!

Bedolven onder wetsvoorstellen

Maar ook voor kritische Kamerleden is het werk al moeilijk genoeg. Ze worden bedolven onder rapporten, brieven en wetsvoorstellen. Kamerleden hebben nauwelijks ondersteunende staf die tegenwicht kan bieden aan de stroom papier die de duizenden ambtenaren op ministeries over hen uitstorten. Het is op die manier erg moeilijk om als medewetgever de kwaliteit van wetgeving te controleren. De Kamer zelf komt nauwelijks nog met eigen initiatiefwetten en is vooral bezig met wetten afstempelen die op ministeries of in Brussel bedacht zijn.

Daar komt bij dat er in de Kamer nauwelijks nog juristen zitten, mensen die inhoudelijk verstand hebben van het wetgevingsproces. Dat verklaart voor een deel waarom er zoveel slechte of moeilijk uitvoerbare wetgeving uit Den Haag komt (denk Participatiewet en de toeslagenaffaire). De Eerste Kamer zou als chambre de réflection moeten toezien op wetgevingskwaliteit, maar kan een slechte wet niet verbeteren, alleen maar terugsturen. Dat is nogal een paardenmiddel in de Nederlandse parlementaire verhoudingen.

In principe is Kamerlid in een democratie het hoogst denkbare ambt: namens het volk de macht controleren. In de praktijk heeft dat ambt de afgelopen decennia aan aanzien ingeboet. Het Kamerlidmaatschap is voor velen vooral een tussenstap op weg naar iets anders: burgemeester, bestuurder in de publieke sector, consultant of lobbyist.

Dat brengt twee vicieuze cirkels met zich mee. Een tijdje ‘dienstdoen’ in de Kamer is een voorwaarde om via het eigen partijcircuit ergens een baan in het (semi-)publieke domein te kunnen krijgen. Dat versterkt dociel gedrag: je moet als Kamerlid met het oog op je verdere carrière niet te veel golven maken. Kamerleden die nog tijdens hun zittingstermijn vertrekken doen vervolgens weer af aan reputatie van het ambt. Er is al met al een hoge omloopsnelheid in de Kamer, waardoor er op veel beleidsterreinen weinig institutioneel geheugen is.

Schijnheiligheid

Daar zijn de afgelopen decennia, als een soort perfect storm, nog twee ontwikkelingen bij gekomen: populisme en neoliberalisme. Beide zijn – in elk geval deels – terug te voeren op Frits Bolkestein, die eind jaren tachtig de VVD en daarmee de hele politiek een flink eind naar rechts duwde. De gevolgen daarvan zijn nog dagelijks te zien.

Vlak na de kerst ontstond ophef over het nieuws dat een vrouw in de bijstand 7000 euro moest terugbetalen omdat haar moeder regelmatig de boodschappen deed. ‘Nederland is ziek,’ twitterde Geert Wilders. ‘De overheid heeft dus helemaal niets geleerd van het toeslagenschandaal. Als een moeder niet meer af en toe boodschappen mag doen voor een dochter in de bijstand, dan leven we in een asociale dictatuur.’

De schijnheiligheid van deze tweet is adembenemend. De harde retoriek tegen uitkeringsgerechtigden begon onder Bolkestein. De VVD-voorman had destijds een ‘klasje’ met jonge medewerkers die hij als ‘politieke talenten’ zag. Een van hen, Robin Linschoten, nam in 1990 Geert Wilders als fractiemedewerker aan. Linschoten heeft altijd gepleit voor een keiharde aanpak van uitkeringsfraude, zelfs als het maar om een paar tientjes ging: ‘Het gaat om het principe.’

Toen Wilders in 2005 zelf uit de VVD stapte hamerde hij in zijn ‘Onafhankelijkheidsverklaring’ drie keer op een ‘harde’ aanpak van uitkeringsfraude. We hebben hem al die jaren niet kunnen betrappen op een genuanceerder standpunt. Wie dertig jaar roept om een keiharde aanpak van burgers moet niet vreemd opkijken als ambtenaren burgers inderdaad keihard aanpakken.

De schijnheiligheid van Wilders is op zich niets nieuws. Hij spreekt consequent van een ‘nepparlement’, maar dat weerhoudt hem er niet van om er al zo’n tweeëntwintig jaar zijn salaris als Kamerlid op te strijken. Ernstiger is dat andere partijen zijn hijgende adem in de nek voelen en óók stoere dingen gaan roepen – die ze als regeringspartijen niet waar kunnen maken.

‘Zero tolerance voor misdaad’, ‘geen cent meer naar Griekenland’ en ‘iedere werkende Nederlander 1000 euro’. Het is de borreltafelpraat van de Tegenpartij van Jacobse en Van Es, maar dan in het echt. Via VVD en CDA is de harde aanpak ook bij Nieuw Flinks van de PvdA beland – denk aan de rol van Lodewijk Asscher bij de toeslagenaffaire. Omdat die stoere praatjes niet waargemaakt kunnen worden of enorme ellende veroorzaken, leidt dat weer tot boosheid bij de kiezers. The toxic cycle of overpromise and underdeliverance, heet dat in de Engelse politiek.

Censuur

Daar komen de plagen van het neoliberalisme en het marktdenken bij. Maarten! heeft daar al vaker over geschreven en dat hoeft niet allemaal herhaald te worden. Hier is van belang dat politici sinds eind jaren tachtig de overheid als een bedrijf zijn gaan zien en burgers als klanten. Maar dan wel als klanten die gewantrouwd moesten worden, omdat in het neoliberale wereldbeeld iedereen in de eerste plaats aan zijn eigen belangen denkt.

In het neoliberale wereldbeeld denkt iedereen in de eerste plaats aan zijn eigen belangen.

Marketing werd belangrijker dan inhoud, management skills gewichtiger dan vakkennis. Mark Rutte is de belichaming van die manier van werken. Het gaat om efficiency, soepel schakelen en goede pr. Of je dan met de PVV, de PvdA, het CDA of D66 moet regeren doet er niet toe, als het land maar efficiënt bestuurd wordt. Daarbij gold altijd de ‘Rutte-doctrine’: zo veel mogelijk gevoelige stukken voor pers en parlement geheimhouden. Dat bestuurt efficiënter. Een extreem voorbeeld daarvan is Ard van der Steur, die als Kamerlid meehielp om antwoorden te censureren op kritische Kamervragen over de deal die Fred Teeven sloot met een informant (‘schrappen, komt gedonder van’).

Het is een aardige paradox: de eerste ‘liberale’ premier van Nederland is tevens de meest geslotene. Of het nu gaat om het bombarderen van onschuldige burgers in Irak, militairen jarenlang met giftige verf laten werken, het afschaffen van de dividendbelasting of burgers die ten onrechte beschuldigd worden van fraude, de houding van de regering was altijd dat gevoelige informatie zo veel en zo lang mogelijk onder de pet moest blijven.

Het was dus bewust beleid om de volksvertegenwoordigers en daarmee het Nederlandse volk niet volledig te informeren. Om daar als premier tien jaar lang mee weg te komen zijn dan weer dociele parlementariërs nodig.

Geen reden voor zelfgenoegzaamheid

Zo’n opsomming van narigheid zou kunnen leiden tot somberheid en cynisme. Maar juist permanente kritiek is een teken van een vitale democratie. Winston Churchill noemde het al de slechtste staatsvorm – op alle andere na.

Het feit dat Nederland bijna een halve eeuw na Lam of leeuw? nog steeds over dezelfde tekortkomingen van het parlement praat (plus wat nieuwe) toont aan dat die problemen structureel zijn, maar kennelijk niet fataal. Nederland staat in de internationale ranglijstjes van democratieën nog steeds fier in de kopgroep.

Dat is uiteraard geen reden voor zelfgenoegzaamheid. Het Nederlandse parlement had bijvoorbeeld tot voor kort geen gedragscode voor parlementariërs – nogal pijnlijk gezien de snoeiharde wetgeving die ze wel aan burgers opleggen. Pas na internationale druk van de Europese anti-corruptiewaakhond Greco is er een gedragscode ingevoerd.

Er een aardige bibliotheek te vullen met rapporten vol aanbevelingen voor versterking van de democratie. Eens in de zoveel jaar gaat een commissie aan de slag. De laatste, de commissie-Remkes, adviseerde in 2018 om rechtstreeks stemmen op een persoon (en niet op de partij) mogelijk te maken. Ook zou de kiezer rechtstreeks de premier of de formateur moeten kunnen kiezen. Daarnaast zou de invoering van een correctief referendum de burger meer directe invloed moeten geven.

Verder pleitte Remkes voor het instellen van een Constitutioneel Hof, dat kan toetsen of wetten niet strijdig zijn met de grondwet. Nederland is een van de zeer weinige landen waar dat niet kan. Ten slotte zou de Eerste Kamer het recht moeten krijgen om een wet te verbeteren, in plaats van een wet óf helemaal weg te stemmen, óf met gebreken toch goed te keuren, zoals nu.

Het zijn prima ideeën, maar de ervaring met eerdere adviescommissies is dat het rapport waarschijnlijk stof gaat verzamelen in een la. Opvallende afwezige bij alle suggesties en ideeën: het districtenstelsel, het oude stokpaardje van D66. Een korte blik op de puinhopen in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten laat zien waarom: zo’n stelsel leidt tot hopeloze polarisatie, waarbij het redelijke midden vermorzeld wordt.

Ruggengraat

Een wezenlijk punt is dat sleutelen aan de vorm of de procedures niet helpt als je het onderliggende probleem niet aanpakt, namelijk dat de Kamer te weinig kritisch is. Pieter Omtzigt zei al in 2020 in een Kamerdebat over de toeslagenaffaire dat de les voor de Kamer is ‘dat wij meer tijd moeten besteden aan wetgeving en wat minder aan spoeddebatten’.

Hij vervolgt: ‘Ik zeg het eerlijk: deze Tweede Kamer brengt twee derde van haar tijd door met wat er op de voorpagina van de Volkskrant en De Telegraaf staat. Wetgeving heeft vergaande ­consequenties voor mensen. De vraag die ik mijzelf stel, is hoe we ervoor ­kunnen zorgen dat we het maken van wetgeving serieuzer nemen.’

Omtzigt pleit dus voor minder hijgerigheid en populisme. Democratie is niet alleen maar doen wat ‘het volk’ op dat moment eist. Het is ook een belangenafweging, het beschermen van minderheden, het respecteren van grondrechten. Dat vereist ruggengraat van Kamerleden.

De Britse schrijver E.M. Forster publiceerde in 1951 het boek Two Cheers for Democracy. Twee en geen drie hoeraatjes, want het systeem was toen ook al niet volmaakt. Forster stelde uiteindelijk zijn vertrouwen in de individuele parlementariër: ‘Ik geloof in het individuele parlementslid dat het zich lastig maakt en ondanks hoon en terechtwijzing misstanden aan de kaak stelt die anders verborgen zouden blijven.’

Kaders

Top democratisch bestuurde landen

Bron: ‘Democracy Index 2019’, The Economist. De Index meet onder andere eerlijkheid van verkiezingen, het functioneren van de overheid en politieke vrijheden.

Gemiddelde zittingsduur

De gemiddelde zittingsduur van een Kamerlid is gedaald van 8 jaar in 1958 naar 4,3 jaar in 2018. ‘Dat komt ongeveer overeen met de tijd die nodig is om het vak van Kamerlid onder de knie te krijgen,’ zo schrijft de commissie-Remkes.

Langstzittende Kamerleden

Bron: Toponderzoek, eigen berekening.

Vertrouwen in de politiek toegenomen tijdens coronacrisis

Bron: Ipsos Prinsjesdagonderzoek 2020.

Nederland stemt rechts, maar schuift op naar links

Rechts doet het beter in de peilingen dan links, maar op veel belangrijke thema’s zijn kiezers naar links geschoven, zo blijkt uit kiezersonderzoek van I&O Onderzoek van begin dit jaar.

In 2010 was 34 procent voor concurrentie in de zorg, nu nog maar 12 procent.

In 2010 wilde maar 41 procent meedoen aan vredesmissies, nu 59 procent.

In 2010 wilde 60 procent bezuinigen op ontwikkelingshulp, nu nog maar 34 procent.

In 2010 wilde 65 procent een lagere EU-afdracht, nu nog maar 42 procent.

In 2010 wilde 78 procent strenger straffen, nu 63 procent.

In 2010 wilde 64 procent arbeidsmigratie uit Oost-Europa inperken, nu 49 procent.

Steeds meer partijen

Bij de vorige verkiezingen meldden zich 81 nieuwe partijen, destijds een record. Deze keer hebben zich 89 partijen gemeld bij de Kiesraad.