De overheid besloot eind vorige eeuw dat de rechterlijke macht moest worden bestuurd als een bedrijf. De gevolgen zijn desastreus: de werkdruk en de wachttijden zijn onaanvaardbaar hoog opgelopen en de ICT is een chaos. Ondertussen maken rechts-populistische politici rechters het leven zuur.

Uit: Maarten! 2-2020. Bestel het nummer hier

Als het slechte nieuws maar lang genoeg doorgaat, dan raak je er er op zeker moment aan gewend en valt het niet meer op hoe schokkend het eigenlijk is. Nederlandse rechters waarschuwen al sinds het begin van de eeuw voor de oplopende werkdruk en achterstanden bij de behandeling van zaken. In 2020 maakte het Openbaar Ministerie bekend dat er 22.700 strafzaken uitgesteld moeten worden, omdat de rechtbanken het werk niet aankunnen.

Dat het nu nóg erger is dan een aantal jaren geleden is geen toeval. ‘De drukte bij de rechtbanken is een gevolg van de bezuinigingen,’ zo legde de Utrechtse hoogleraar rechtspleging en rechterlijke organisatie Philip Langbroek uit in een interview. Ook het werven en opleiden van nieuwe rechters gaat nog jaren duren: ‘Je trekt niet zomaar even een blik rechters open.’ Het is vergelijkbaar met de personeelstekorten bij de politie en het onderwijs: ‘Er werd destijds al gewaarschuwd: “Pas op, want de naoorlogse generatie rechters gaat straks met pensioen. Wacht nou nog even met de bezuinigingen.”’ Dat is dus niet gebeurd. Ook bij het OM verdwenen honderden officieren van justitie. Net als in het strafrecht kampen kampen de civiele en bestuursrechters eveneens met achterstanden en hoge werkdruk.

De problemen bij de rechterlijke macht zitten veel dieper dan alleen platte bezuinigingen op het verkeerde moment. Zoals zoveel andere sectoren is ook de rechtspraak in de vorige eeuw ten prooi gevallen aan het new public management, het neoliberale ideaal om de overheid als een bedrijf te runnen. Maarten! heeft de afgelopen jaren al veel artikelen gewijd aan de funeste gevolgen van dat marktdenken in allerlei sectoren, van spoorwegen tot ziekenhuizen. In het geval van de rechterlijke macht is nog het erger dan elders, omdat het een rechtstreekse bedreiging is voor de trias politica, waarbij de politiek op alle mogelijke manieren probeert om greep te krijgen op de onafhankelijke rechtspraak. In de loop der jaren heeft zich daar het rechts-populisme bij gevoegd, waardoor er nu een akelige alliantie van neoliberalisme en rechts-populisme aan het werk is die rechters het leven zuur maakt.

Consultants met stopwatch

De geschiedenis van de politieke bemoeienis met de rechters staat mooi beschreven in ‘Controlling the courts: new public management and the Dutch judiciary’, een geschreven wetenschappelijk artikel van Nederlandse sociaal wetenschappers in de Justice System Journal. (Dat is niet zonder ironie: ook zij moeten scoren door in Engelstalige tijdschriften met een hoge ranking te publiceren). Tot halverwege de jaren negentig werkten rechters als onafhankelijke professionals, die hun werkwijze grotendeels zelf mochten inrichten. Iedere president onderhandelde voor zijn rechtbank met het ministerie van Justitie over het budget. Het bestuur was collegiaal en informeel. Door een toename van het aantal zaken – vooral bij strafrecht – nam de werkdruk toe. Bovendien werden zaken steeds complexer en moesten rechters zich gaan specialiseren in bepaalde rechtsgebieden.

Dat het hier en daar efficiënter en professioneler moest was duidelijk. Zo zat er begin jaren negentig een raadsheer bij het Hof Amsterdam die niet met computers kon omgaan. Hij herschreef de concept-arresten die de griffier had voorbereid door ze met een schaar in stukjes te knippen en de alinea’s in de door hem gewenste volgorde met Pritt op A4’tjes te plakken. Er viel op het gebied van ondersteuning en automatisering dan ook nog het nodige te winnen.

22.700 strafzaken worden uitgesteld, omdat de rechtbanken het werk niet aankunnen

Om die reden gingen de rechters aanvankelijk ook mee in de reorganisatie – misschien niet erg enthousiast, maar ze spartelden ook niet tegen. Het duurde geruime tijd voordat de rechters doorkregen hoe ver het allemaal zou gaan. In 2002 kwam er een Raad voor de Rechtspraak als een corporate board tussen de rechtbanken en het ministerie. Besturen werd een fulltime taak en er ontstond dus een duidelijke kloof tussen praktiserende rechters en hun leidinggevende collega’s. Rechtbanken kregen een outputfinanciering: ze werden betaald aan de hand van hun productie. Onderpresterende rechtbanken werden gekort op hun budgetten. Consultants hadden met de stopwatch in de hand berekend hoeveel tijd rechters aan bepaalde zaken kwijt waren en hoeveel budget daarvoor nodig was. Dat was te weinig, dus rechters werken structureel en onbetaald over om de achterstanden niet nog verder te laten oplopen.

Lekker efficiënt

Met de toename van het aantal managementlagen en de onverzadigbare behoefte aan sturingscijfers nam uiteraard ook de bureaucratie toe. Iedereen die in de zorg, het onderwijs, de politie of een andere publieke organisatie werkt zal de methodes herkennen. Maar hier gaat het om de rechterlijke macht, die grondwettelijk onafhankelijk is en die dus niet zo aangestuurd mág worden. Tegelijk met de rechters kregen ook de advocaten hun portie bezuinigingen en marktwerking over zich heen. Sociaal advocaten zijn in de loop der jaren zo afgeknepen dat ze tegen de minimumtarieven die ze van de overheid krijgen hun praktijk niet meer draaiende kunnen houden en ermee ophouden. Een sterke verhoging van de griffierechten heeft procederen voor veel burgers en kleine ondernemers zo duur gemaakt dat ze er maar van afzien.

De toegang tot het recht is de afgelopen decennia dus systematisch afgeknepen. Minister van Rechtsbescherming Sander Dekker heeft er deze kabinetsperiode nog een schepje bovenop gegooid. Hij heeft minder procederen tot officieel beleid gemaakt: commerciële rechtshulpverzekeraars, robotrechters en mediators moeten een flink deel van de conflicten gaan oplossen. Het principiële probleem daarbij is dat veel van die burgers tegen de overheid procederen, bijvoorbeeld in conflicten om uitkeringen of toeslagen. In de strafsector komt daar nog bij dat het OM de bevoegdheid heeft gekregen om zelf in veel zaken strafbeschikkingen op te leggen, dus zonder bemoeienis van een rechter. Dat is lekker efficiënt, maar zonder rechter is er niemand meer die verdachten beschermt tegen fouten van politie en justitie.

Rechters zijn nette mensen en zijn zelf wél diep doordrongen van het belang van de scheiding der machten. Ze verzetten zich dus niet tegen de politiek en bleven de ellende lang in stilte slikken. Maar eind 2012 kreeg de buitenwereld voor het eerst door hoe boos de rechters waren. Aanleiding was een op het eerste gezicht onschuldige, zelfs wat suffe nieuwsfoto. Het was een clichématig, typisch Haagse beeld: een minister opent een gebouw of kondigt nieuw beleid aan en gaat lachend op de foto met de aanwezige bobo’s. Zo stond ook Ivo Opstelten op 15 oktober 2012 tussen de nieuwe presidenten van de nieuwe rechtbanken en gerechtshoven. Het was de afsluiting van een ingrijpende reorganisatie: met ingang van 2013 ging het aantal rechtbanken in Nederland terug van negentien naar elf, het aantal hoven van vijf naar vier. Het paste in een meesterplan van Opstelten, minister van het nieuw gecreëerde superministerie van Veiligheid en Justitie. Ook de politie en het OM werden gelijktijdig gecentraliseerd en opgedeeld in dezelfde regio’s.

Onder rechters veroorzaakte de foto de nodige ophef. Twee raadsheren van het Hof Amsterdam stuurden een boze ingezonden brief naar NRC Handelsblad, dé krant van togadragend Nederland waarin de meeste publieke debatten over rechtsstaat en rechtspraak zich afspelen. ‘Wij rechters poseren liever niet met minister Opstelten. Hij is niet de baas van de Nederlandse rechtspraak,’ schreven de verontwaardigde rechters. Kort daarna publiceerden Friese collega’s het Leeuwarder Manifest: een noodkreet van wanhopige rechters waarin ze klaagden over de veel te hoge werkdruk en over de toenemende Haagse bemoeienis met de rechtspraak. Van de 2400 Nederlandse rechters zetten er 700 hun handtekening onder.

Boos

Jaren later zat de foto rechters nog steeds dwars – als symbool voor alles wat er mis is met de rechtspraak. De journalisten Harry Lensink en Marian Husken schreven er in 2014 een boek over: De naakte rechter: over de storm in de Nederlandse rechtspraak. Ook daarin wonden rechters zich op over het beeld van de minister met zijn trouwe lakeien om zich heen – niet handig als je de trias politica wilt benadrukken.

Rechter Menno Zandbergen ergerde zich in het boek aan Erik van den Emster, de toenmalige voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak, die naast de minister op de foto stond: ‘Voor ons gevoel zat de Raad voor de Rechtspraak sowieso al veel te dicht op de Haagse politiek. Het leek meer en meer een ambtelijke organisatie die heel erg vergroeid was met het ministerie. Meer een tegenstander van de rechters dan een instantie die ons helpt, beschermt en steunt.’ Frits Bakker, een latere voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak, trok in het blad Mr het boetekleed aan: ‘De Raad voor de Rechtspraak heeft in het verleden misschien te veel gepusht op het voorkomen van verliezen en het sturen op productie. Nu staat kwaliteit meer voorop.’ Als deze woorden geruststellend bedoeld waren, dan hielp het niet. Hoezo kan een rechtbank verlies maken? Hoezo sturen op productie? Het is toch geen koekjesfabriek?

De toegang tot het recht is de afgelopen decennia systematisch afgeknepen

Om dit artikel behapbaar te houden spoelen we door naar 2018. Toen kwam naar buiten dat het zogenoemde KEI-project mislukt was en grotendeels stopgezet. Dit automatiseringsproject – Kwaliteit en Innovatie Rechtspraak – had digitaal procederen mogelijk moeten maken. Kostenpost: 200 miljoen euro. Dat had de rechterlijke macht uit ‘eigen middelen’ betaald, want het project zou zoveel voordeel opleveren dat de ‘inverdieneffecten’ alvast waren ingeboekt. ‘Het bleek allemaal – geheel voorspelbaar – niet juist te zijn,’ zo schreef de voormalig vicepresident van de Raad van State Herman Tjeenk Willink in 2018 in een beleefd maar boos commentaar. Dus officieren van justitie printen hun stukken nog steeds uit, sturen die naar de rechtbank, waar ze weer ingescand worden.

Vanzelfsprekend huurde het ministerie consultants in om een post mortem uit te voeren op KEI. De rechterlijke organisatie had ‘de focus en druk op het oorspronkelijke doel, namelijk vereenvoudiging van de primaire processen, niet voldoende weten vast te houden’, zo schreven de adviseurs van TRConsult in hun Quick scan review KEI.

‘Ik zou zeggen: nogal wiedes, als het zicht op de inhoudelijke functie buiten beeld blijft,’ voegde Tjeenk Willink daar droog aan toe. Volgens hem is het onderliggende probleem dat de politiek al decennia niet fundamenteel heeft gedebatteerd over wat de rol van de rechtspraak in onze samenleving zou moeten zijn. New public management gaat over reorganisaties en marktwerking, maar niet over de inhoud. Die inhoudelijke kennis is rond het Binnenhof ook heel zwak. De minister van Rechtsbescherming, Sander Dekker, is zelf bestuurskundige. Er zitten nauwelijks meer juristen in het parlement, zo beschreef Marc Chavannes in een recente serie artikelen over de problemen bij de rechterlijke macht op De Correspondent.

Vreemd verwijt

Dat heeft op een aantal terreinen funeste gevolgen. De belangstelling voor internationale verdragen of Europese regelgeving is op het Binnenhof marginaal – totdat er ineens op het allerlaatste moment maatschappelijk verzet ontstaat en Tweede Kamerleden in actie komen om veel te laat nog een paar punten te scoren in spoeddebatten. Dat gebeurde bij de Europese grondwet en handelsverdrag Ceta. Daarnaast schuiven politici moeilijke besluiten vaak voor zich uit, zoals bij euthanasie, of negeren de normen die ze zelf afgesproken hebben, zoals bij stikstof en internationaal klimaatbeleid.

Daarmee verdwijnen de onderliggende problemen natuurlijk niet. Als rechters die dossiers vervolgens op hun bordje krijgen kunnen ze niets anders doen dan de wetten, regels en verdragen toepassen. Waarna populistische politici weer roepen dat ‘de rechter op de stoel van de bestuurder gaat zitten’. Dat is een vreemd verwijt, want het zijn vaak dossiers waarin politici zelf hun verantwoordelijkheid niet genomen hebben. Bovendien kunnen rechters hier helemaal niet ‘op de stoel van de bestuurder gaan zitten’, omdat Nederland een van de weinige landen is waar rechters wetten niet aan de grondwet mogen toetsen – ze kunnen wetten dus niet zelf aan de kant schuiven. Nederlandse rechters mogen alleen kijken of wetgeving niet strijdig is met verdragen. Zelfs dat is veel politici ter rechterzijde al te veel: de afgelopen decennia waren er regelmatig oprispingen vanuit de VVD om die toetsing ook te schrappen.

Er zitten nauwelijks meer juristen in het parlement

Met de opmars van de rechts-populisten is de kritiek op de rechterlijke macht in een nieuwe, gevaarlijker fase terechtgekomen. Terwijl Sander Dekker op de opiniepagina van NRC Handelsblad in maart nog in zalvende termen opriep tot een ‘discussie’ over de rechtsstaat en de rol van de rechter daarin, beuken ter rechterzijde van de VVD de populisten van FvD en PVV op Twitter, in de Kamer en in de media bijna dagelijks op de rechterlijke macht in. Dat is vaak openlijk geïnspireerd door sterke mannen als Vladimir Poetin en Victor Orbán. Zo wist het Forum voor Democratie afgelopen maart een rondetafelgesprek in de Kamer te organiseren over de ‘dicastocratie’: de vermeende heerschappij door rechters.

Daar verscheen op uitnodiging van Thierry Baudet ook John Laughland, een Brit die met Russisch geld een pro-Russische denktank heeft geleid. Eerder ontkende hij de genocide in Srebenica, verdedigde massamoordenaar Slobodan Milošević en betoogde hij dat de EU een door de CIA bedacht vehikel is. Deze opsomming van enormiteiten is afkomstig van Tom-Jan Meeus, die zich NRC Handelsblad verbijsterd afvroeg wat deze John Laughland te zoeken had op een hoorzitting in onze Tweede Kamer. Welnu, hij kwam op uitnodiging van Forum voor Democratie inhakken op de onafhankelijke rechterlijke macht, waaronder ook het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Dat is niet toevallig het Hof waar nabestaanden van de slachtoffers van MH-17 procederen tegen Rusland. De meeste Kamerleden bleken bij navraag géén idee te hebben naar wat voor een complotdenker ze hadden zitten luisteren. Het is tekenend voor de achteloze manier waarop Den Haag omgaat met de rechterlijke macht, al decennialang.

En zo versterken de effecten van populisme en new public management elkaar. Het doet een beetje denken aan die oude reclame voor Gilette: het ene mesje tilt de rechter op, het tweede snijdt hem af.

Kostbaar en kwetsbaar

Het populisme mag dan springlevend zijn, het neoliberalisme is duidelijk op de terugtocht. En dat biedt hoop. Marc Chavannes vatte op De Correspondent stapels verstandige adviezen en rapporten over de rechterlijke macht handzaam samen in een paar adviezen. Om te beginnnen moet het parlement openlijk erkennen dat de rechterlijke macht de derde staatsmacht is, naast de wetgevende en uitvoerende macht. Daar hoort een toereikende eigen begroting bij, zoals Hoge Colleges van Staat (Eerste en Tweede Kamer, Rekenkamer, Raad van State) die al hebben.

Het recht moet toegankelijk blijven, juist ook voor zwakke partijen. Dus lagere griffierechten en hogere vergoedingen voor de sociale advocatuur. Rechters moeten zelf weer zeggenschap krijgen over hun eigen bestuur. Dat moet een collectieve professionele verantwoordelijkheid zijn en geen verlengstuk van de minister.

Hoezo kan een rechtbank verlies maken? Hoezo sturen op productie? Het is toch geen koekjesfabriek?

Het allerbelangrijkste is dat de politiek moet ophouden met het omzeilen en ondermijnen van de rechterlijke macht. Kritiek leveren op de rechtsstaat is geen vrijblijvende intellectuele excercitie, zoals Thierry Baudet en zijn leermeester Paul Cliteur voortdurend lijken te suggereren. Het heeft echte gevolgen in de echte wereld. De sterke mannen in Rusland, Turkije, Polen en Hongarije hebben hun aanvallen op de onafhankelijke rechters in hun landen heel geleidelijk opgevoerd. De uitschakeling ging nergens in één klap met de ijzeren vuist, maar altijd met een opeenvolging van pesterijen en steeds verdergaande maatregelen, totdat er geen onafhankelijke rechter meer over was. Nederland is daar gelukkig nog lang niet in de buurt, maar dat is geen reden om zelfgenoegzaam achterover te leunen. De rechtsstaat is een kostbaar, maar kwetsbaar bezit.

Kaders

Overwerk is structureel en stijgt

Bron: Het tijdsbestedingsonderzoek in relatie tot de productiegerelateerde bijdrage voor het primair proces van de rechtspraak (Ecorys, CapGemini, 2019).

Rechters maakten zich al in 2015 zorgen over bezuinigingen

Bent u bezorgd over de bezuinigingen in het Meerjarenplan?

Bron: Tegenlicht, enquête onder rechters (2015).

Rechters maakten zich al in 2015 zorgen over de schaalvergroting 

Maakt u zich zorgen over schaalvergroting en herziening van de gerechtelijke kaart?

Bron: Tegenlicht, enquête onder rechters (2015).

Nederland heeft gigantische rechtbanken 

Bron: De geografische inrichting van de rechtspraak (Justitiële Verkenningen 2019, 1).

Om de verschillende rechtstelsels vergelijkbaar te maken is gekeken naar rechtbanken waar kleine, civiele zaken dienen (kantonrechters).

Een verwachte IT-ramp

 Dat het automatiseringsproject KEI (Kwaliteit en Innovatie Rechtspraak) in 2018 officieel mislukte, kwam niet als een verrassing. In 2015 maakte 93,8 procent van de rechters zich al zorgen over KEI.

Hogere griffierechten, minder zaken

De gemiddelde griffierechten bij handelszaken stegen tussen 2009 en 2012 met 43 procent. De instroom van handelszaken daalde in die periode met 20 procent (Bron: Evaluatie Wet griffierechten burgerlijke zaken).

Dicastocratie

 Dicastocratie (‘regering door rechters’) klinkt als een typische pseudoklassieke term uit de koker van Thierry Baudet, maar het woord is in 1974 gemunt door het toenmalige Tweede Kamerlid Eric Jurgens. De PPR-politicus bedoelde er destijds precies het tegenovergestelde mee als Baudet: Jurgens was bang voor conservatieve rechters die maatschappelijke veranderingen zouden tegenhouden.

Strijdig met grondwet

 In oktober 2019 deed een werkgroep in het rapport Doorlooptijden in beweging! aanbevelingen om de achterstanden weg te werken. Eén idee was het aanstellen van extra tijdelijke rechters. De werkgroep was kennelijk ontgaan dat dat verboden is in artikel 117, lid 1 van de grondwet: ‘De leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden bij Koninklijk Besluit voor het leven benoemd.’