Door: Jan Martin

Foto: Frans Berkelaar

Volgens historicus en politicoloog Ruud Koole is het machtsevenwicht van onze democratie in gevaar. In zijn boek De Twee Pijlers bespreekt Koole hoe niet-electorale instituties steeds machtiger worden ten koste van electorale instituties. ‘De macht verschuift naar de niet-electorale pijler.’

Nederland ‘ont-democratiseert’. We vertrouwen steeds meer op zelfstandige technocratische overheidsorganisaties, die niet of nauwelijks gecontroleerd worden. Groepen stappen steeds vaker naar de rechter, die uitspraken moet doen over politieke kwesties. Door een hoge doorstroom van parlementariërs is de Tweede Kamer bovendien steeds minder in staat om een controlerende functie te vervullen, met problematiek als de toeslagenaffaire tot gevolg. Ruud Koole kaart de problemen aan waar onze democratische rechtsstaat mee kampt.

De titel van uw boek is De Twee Pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat. Wat houden die twee pijlers precies in?

‘De twee pijlers zijn gebaseerd op de instituties van de democratische rechtstaat. In de electorale pijler ontlenen de overheidsinstituties hun mandaat aan de directe of indirecte instemming van kiezers. Denk aan het parlement en de regering. De niet-electorale pijler omvat overheidsinstituties die niet op een mandaat van kiezers zijn gebaseerd. Het bekendste voorbeeld daarvan is de rechterlijke macht, maar binnen die pijler zijn er de laatste decennia veel overheidsinstituties bij gekomen. Dan moet je vooral denken aan onafhankelijke autoriteiten, zoals de Autoriteit Persoonsgegevens en de Europese Centrale Bank. Door de toename van dit soort autoriteiten wordt de balans tussen de twee pijlers aangetast. Hierdoor dreigt het evenwicht tussen electorale en niet-electorale instituties zoek te raken.’

Ruud Koole

Waarom gebruikt u twee pijlers om de democratische rechtstaat te beschrijven in plaats van de traditionele trias politica?

‘Bij de trias politica denken wij aan Montesquieu. Hij wilde voorkomen dat een vorst zijn macht kon misbruiken. Dat deed hij door de overheidsmacht uit elkaar te trekken en te verdelen in de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, die elkaar in balans houden. Het probleem is dat er in Nederland geen scheiding is tussen de wetgevende en de uitvoerende macht. Onze regering is de uitvoerende macht, maar samen met het parlement vormt zij de wetgevende macht. Alleen de rechterlijke macht is echt gescheiden van de andere twee. Mede daarom heb ik het over twee pijlers in plaats van de trias politica.’

Een Nederlandse rechtbank oordeelde in februari dat de avondklok onrechtmatig was ingesteld. Wat betekent de rol van de rechter in dit soort discussies voor de balans tussen de twee pijlers?

‘Tot in de jaren 70 van de twintigste eeuw had de rechter een “eerbiedige” houding ten opzichte van de wetgever. De staatsrechtgeleerde Tim Koopmans noemde dat “deferentie jegens de wetgever”. Maar sindsdien is de maatschappij geïndividualiseerd, waardoor individuen en organisaties sneller naar de rechter stappen. Het is voor de rechtbank niet altijd duidelijk of een groep als Urgenda (een actiegroep die zich inzet voor het klimaat, red.) of Viruswaarheid een deelbelang behartigt in plaats van het algemeen belang. Deelbelangen moeten namelijk tegen elkaar afgewogen worden, en dat is juist de taak van de politiek. Omdat dit soort groepen vaker naar de rechter stappen, moeten rechters meer uitspraken doen over zaken die tot het politieke domein behoren.

Tegelijkertijd moet de rechter ook steeds vaker een uitspraak doen gebaseerd op kaderwetgeving, die alleen algemene regels bevat zonder concrete normen. De rechter moet daarom dikwijls een uitspraak doen op basis van een wet die geen duidelijke criteria heeft. De rechter is die criteria zelf gaan ontwikkelen en bepaalt bijvoorbeeld zelf of een besluit van de overheid wel goed gemotiveerd en proportioneel is.

Dit gold ook voor de avondklok. Het was niet duidelijk of het een proportionele maatregel was, en of een minder extreme maatregel voor hetzelfde resultaat zou hebben gezorgd. Maar dat was niet doorslaggevend voor de uitspraak. De lagere rechter besloot dat de avondklok op een verkeerde wet gebaseerd was. De hogere rechter verwierp deze uitspraak, maar intussen had de regering al voor een andere juridische basis van de wet gezorgd. Van een rechterstaat, een dikastocratie, is in Nederland geen sprake. Wat je wel ziet, is een groeiende politieke rol van de rechter, die hij vaak met tegenzin vervult. We naderen een grens, en bij Urgenda denk ik dat die grens is overschreden.’

‘Van een rechterstaat, een dikastocratie, is in Nederland geen sprake’

Kunt u dit toelichten?

‘De grens in hoeverre de rechter zich met de politiek mag bemoeien. De rechter oordeelde in 2015 in een rechtszaak aangespannen door Urgenda dat de overheid te laks was in het behalen van de klimaatdoelen. Het ging hier niet om de klimaatdoelen op zich, die ik zeer steun, maar om het feit dat de overheid te traag was met het behalen ervan. Die snelheid is echter het gevolg van politieke afwegingen, waar tegenover de rechter zich terughoudend moet opstellen.

Eind 2019 baseerde de Hoge Raad zijn cassatie-uitspraak over deze kwestie op een zeer extensieve interpretatie van artikelen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, dat naar mijn mening niet is toegeschreven op de effecten van klimaatverandering op lange termijn.

Bij de rechterlijke uitspraak in datzelfde jaar over de stikstofuitstoot ligt het anders. De regering kwam toen in conflict met concrete Europese wetgeving, de Habitatrichtlijn. Die stelt strenge eisen aan de uitstoot van stikstof, bijvoorbeeld door bouwactiviteiten. De Nederlandse regering probeerde deze richtlijn te omzeilen met de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Het plan was om door te gaan met bouwen, met de belofte dat Nederland de stikstofproblemen in de toekomst zou compenseren.

De rechtbank hield dit idee tegen, omdat het rechtstreeks tegen de Habitatrichtlijn inging. Dát is iets waar de rechtbank wel een uitspraak over kan doen. De staat voldoet tot op de dag van vandaag nog steeds niet aan de eisen van die richtlijn, waardoor er op veel plaatsen niet kan worden gebouwd.’

In uw boek heeft u het over zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Hoe tasten die de electorale pijler aan?

‘In Europa is het aantal onafhankelijke autoriteiten explosief toegenomen. Zij hebben allemaal de opdracht om het publieke belang te dienen, maar hebben geen mandaat van de kiezers. Denk aan de Europese Bank, die oorspronkelijk alleen verantwoordelijk was voor het stabiel houden van de euro. Inmiddels koopt de bank ook schulden op en subsidieert het de facto Zuid-Europa met het geld van Noord-Europa. Je mag het hier mee eens zijn of niet, maar wat de Europese Bank doet is herverdeling van de welvaart, en dat moet aan de politiek overgelaten worden.

Door de enorme groei van dergelijke zbo’s vindt er — ook in Nederland — een verschuiving van macht plaats van de electorale pijler naar de niet-electorale pijler. Tijdens de verkiezingen stemmen wij voor een parlement, waaraan de regering verantwoording moet afleggen, maar wat als de macht van de Tweede Kamer niet alleen verschuift naar de regering, maar ook nog eens naar onafhankelijke autoriteiten in de niet-electorale pijler? Je kunt dan van een “ont-democratisering” van de samenleving spreken.’

‘Je kunt dan van een “ont-democratisering” van de samenleving spreken’

Wat moet volgens u de rol van technocraten zijn binnen de democratische rechtsstaat?

‘Ik ben van mening dat je expertise nodig hebt in de politiek. Maar ik vind ook dat een politiek besluit bij de politiek moet blijven. Politici hebben zich altijd laten informeren door experts, maar in de twintigste eeuw voltrok zich een enorme verwetenschappelijking van de overheid.

In Amerika had je in de jaren 30 al de “Technocracy movement”. Het raadplegen van experts en de afkeer van partijpolitiek leidden in de Verenigde Staten toen tot de New Deal en de oprichting van zbo’s als de Tennessee Valley Authority (TVA), die als inspiratie dienden voor onafhankelijke overheidsorganisaties binnen Europa. Zo ontstond in Nederland direct na de Tweede Wereldoorlog het Centraal Planbureau. Expertise speelt dus een grote rol bij het regeren. Maar waar leg je de definitieve besluitverantwoordelijkheid neer? Dat hoort volgens mij bij de politiek te liggen, en niet bij planbureaus of zelfstandige bestuursorganen.’

Wat vindt u van de politieke versnippering in de Tweede Kamer?

‘Ik ben er niet per se blij mee. Ik vind de versnippering op lokaal niveau te groot, daar zitten soms 14 fracties in een raad van 39 zetels, zoals in Zaanstad. Dat is te veel. Op nationaal niveau vind ik het nog geen groot probleem. In 1918 had je ook zeventien fracties in de Tweede Kamer, die toen nog uit honderd leden bestond. Zeventien op de honderd, waarvan acht eenmansfracties. Het kan dus altijd erger.

Wat er echt is veranderd in de laatste twintig jaar, is dat er geen grote partijen meer zijn. Dat maakt de kabinetsformatie en het besturen ingewikkeld. In de tweede helft van de twintigste eeuw had je de KVP en de PvdA, die allebei erg groot waren. Soms haalde een partij zelfs vijftig zetels tijdens de verkiezingen. Zulke grote partijen functioneren als motorblokken in het parlement, blokken die een formatie kunnen trekken. Dat bestaat eigenlijk niet meer. De VVD is de grootste, maar komt met 34 zetels niet in de buurt van die vijftig zetels. Dit compliceert de coalitievorming enorm. Ik ben daarom geen voorstander van meer versnippering.

Toch heeft het veel-partijenstelsel ook voordelen. Wij zijn altijd een land van politieke minderheden geweest. Het mooie van coalities is dat er altijd een inherent systeem van checks and balances is. Je loopt nooit het risico dat één partij de meerderheid krijgt, waardoor ook de kans op een dictatuur van de meerderheid klein is.’

‘Wij zijn altijd een land van politieke minderheden geweest’

De versnippering zorgt ook voor een grote doorstroom van Kamerleden. Heeft dat bijgedragen aan de toeslagenaffaire?

 ‘Bij de toeslagenaffaire speelden meerdere dingen. De doorstroom van Tweede Kamerleden is te hoog om de ervaring op te bouwen die je nodig hebt om de regering goed te kunnen controleren. Men zegt dat het controleren van de regering sowieso niet lukt, omdat een meerderheid van de Kamer aan het regeerakkoord is gebonden. Daar zet ik vraagtekens bij. Pieter Omtzigt (ex-CDA) heeft laten zien dat je ook als lid van een regeringspartij kritiek kunt leveren op het kabinet. Hij bracht met Renske Leijten van de SP de toeslagenaffaire aan de oppervlakte. Maar het valt wel op dat ze allebei ervaren politici zijn.

Volgens mij kun je per verkiezing het beste een Tweede Kamer hebben die voor een derde uit nieuwe, en voor twee derde uit oude Kamerleden bestaat. Maar de afgelopen jaren was er een enorme electorale volatiliteit van kiezers, die een snelle doorstroming van Kamerleden bevorderde.

Een Kamerlid zit nu gemiddeld zo’n vier jaar. Maar dat is ook hoe lang het duurt voordat een nieuw Kamerlid bekwaam wordt in zijn of haar werk. Pas dan kunnen ze hun controlerende functie goed vervullen. De partijen zouden deze doorstroming zelf moeten dempen door hun kieslijst niet steeds grondig te vernieuwen.

Wat ik verder opvallend vond, was dat een rapport van de Tweede Kamer over de toeslagenaffaire niet alleen de verantwoordelijke bewindspersonen in de electorale pijler, maar ook de rechterlijke macht in de niet-electorale pijler zwaar bekritiseerde. Het rapport constateerde namelijk dat de rechter zich had moeten afvragen of de maatregelen die tegen de ouders werden genomen wel proportioneel waren. Als iemand een vinkje verkeerd zette in een aanvraag, moest hij of zij alle verkregen toeslagen terugbetalen. Dat bedrag kon tot in de vijftig- of honderdduizend euro lopen, terwijl het juist mensen met lage inkomens zijn die dat moeten betalen. Dat is niet proportioneel en dat had de rechter moeten zien, aldus het rapport. Het is echt een affaire waarbij instituties in beide pijlers verkeerd hebben gehandeld.’

Kan het bindend referendum de ‘ont-democratisering’ van de rechtstaat tegengaan?

‘Ja, want het kan de stem van de kiezer in de electorale pijler versterken. Als lid van de Staatscommissie parlementair stelsel, heb ik met mijn collega’s dan ook voorgesteld om een bindend correctief wetgevend referendum in te voeren. Als je een referendum als uiterst middel mogelijk maakt, kunnen Kamerleden daar tegenover de regering naar verwijzen vanuit de gedachte: ‘misschien is het goed om beter naar onze kritiek te luisteren, anders zouden kiezers wel eens hun stem over dit wetsvoorstel via een referendum kenbaar kunnen maken. Het referendum kan dienen als het zwaard van Damocles.

Ook kunnen referenda de ‘Ostrogorski-paradox’ oplossen. Die paradox houdt in dat een standpunt van een parlementaire meerderheid soms afwijkt van het standpunt van een meerderheid van de bevolking. In Nederland komt daar nog eens bij dat regeringspartijen standpunten steunen waar ze het zelf niet mee eens zijn, zodat ze een compromis kunnen sluiten. Hierdoor krijgen sommige standpunten een kunstmatige meerderheid in de Tweede Kamer.

Als er voor een parlementaire meerderheid geen meerderheid is bij de bevolking, kunnen burgers met een referendum aan de bel trekken. De burger kan zo de wetgever corrigeren. Het is daarbij wel belangrijk dat deze referenda bindend zijn. Dat was het grote probleem van het raadgevend referendum over het associatieverdrag met Oekraïne in 2016, toen het onduidelijk was welke gevolgen er aan de uitslag moesten worden verbonden. Zo dient het bindend referendum als een laatste correctie van de parlementaire democratie.’

Ruud Koole. De Twee Pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtstaat.

Uitgeverij Prometheus, 344 pagina’s, €27,50