Veel mensen klagen dat Europa niet functioneert en dat de Brusselse politiek op de schop moet. Maar het grootste probleem van Europa is eerder een gebrek aan betrokkenheid en goodwill van de lidstaten.

Uit Maarten! 4-2020. Bestel het nummer hier of word lid

Laatst was de Poolse oud-minister van Defensie Radek Sikorski te gast bij de Ierse denktank IIEA. Hij sprak over Europa, de trans-Atlantische betrekkingen en de vraag hoe Europa kan zorgen dat het als geopolitieke speler meer serieus genomen wordt door de Verenigde Staten en China. Sikorski, nu Europarlementariër, aarzelde geen moment. Het eerste wat we daarvoor moeten doen, zei hij, is ‘ons aan onze eigen afspraken houden’.

Het is interessant dat hij dat zo formuleerde. En dat hij niet, zoals veel anderen doen als het gaat over het toekomstige functioneren van de Europese Unie, meteen een hele rij broodnodige hervormingen begon op te sommen. Want Sikorski heeft gelijk: waar Europa het meest onder lijdt, is niet een gebrek aan democratie en transparantie. En ook niet het feit dat elk land op allerlei terreinen – zoals defensie en buitenlandpolitiek – met veto’s het gemeenschappelijk beleid kan blokkeren.

Die problemen zijn reëel, zeker. Maar het allergrootste probleem in Europa is een gebrek aan betrokkenheid, aandacht en goodwill van de lidstaten. Zij laten Europa verslonzen en beletten het om voor de komende jaren een verstandige koers uit te stippelen.

Andere prioriteiten

Neem de buitenlandpolitiek, Sikorski’s terrein. In het Verdrag van Lissabon uit 2009, dat alle lidstaten ondertekend hebben, staat dat niet Brussel de buitenlandpolitiek ‘maakt’, maar de lidstaten. Die hebben allemaal andere wensen en plannen: Denemarken heeft niet dezelfde uitdagingen, belangen en prioriteiten als Griekenland of Portugal.

In Brussel onderhandelen ze erover. Iedereen doet daarbij – onvermijdelijk – concessies. Uiteindelijk ontstaat er vaak politieke consensus, een akkoord. In het Lissabon-verdrag staat dat de lidstaten de Hoge Buitenlandvertegenwoordiger, die dit gezamenlijke standpunt naar de buitenwereld uitdraagt, zullen steunen. Maar guess what, zei Sikorski: ‘Niemand doet dat. Alle lidstaten blijven hun nationale politiek volgen, zowel in Brussel als in de wereld.’

Lidstaten willen alleen dingen samendoen als het echt niet anders kan

Waar het vaak op neerkomt, is dat de lidstaten eerst in Brussel het gemeenschappelijke beleid uitkleden door het minimaal te houden. En vervolgens, als dit tekortschiet en weinig uithaalt, constateren ze dat Europa niets doet – om dan door te gaan met hun eigen ding. ‘Lidstaten verlammen het Europese niveau en klagen vervolgens dat de EU onmachtig is,’ zei hij.

Vrekkige landen

Ander voorbeeld: het ‘geopolitieke Europa’ waar je Europese regeringen steeds over hoort. Dat zou nodig zijn vanwege de groeiende dreiging van onbetrouwbare, agressieve buurlanden als Rusland en Turkije, en van de twee supermachten die in Europa hun rivaliteit uitvechten. Tegen zoveel geweld en pressie zijn individuele lidstaten niet bestand. Alleen als ze de handen ineenslaan, blijven ze overeind. Dat is het geopolitieke Europa dat zich de kaas niet van het brood laat eten.

Een van de bestanddelen ervan is een Europese defensie. Tot nog toe bestaat die niet of nauwelijks. Defensie is nationaal. Het enige formele samenwerkingsverband is de NAVO. In de afgelopen jaren hebben Europese landen wel voorzichtig wat initiatieven opgetuigd, geleid door Frankrijk. In de Europese meerjarenbegroting voor 2021-2027 was voor het eerst sprake van een potje voor Europese defensie. Een bescheiden potje (13 miljard), maar toch.

Toen kwamen de begrotingsonderhandelingen deze zomer. En mede onder druk van de vier vrekkige landen, aangevoerd door Nederland, werd de helft eraf geschaafd. Dit was pijnlijk. Zelfs Commissievoorzitter Ursula von der Leyen, die al een jaar lang op het geopolitieke Europa hamert, repte in haar State of the Union-toespraak in september amper nog over een Europese defensie.

Intussen leidt het begrip wel een eigen leven. De kranten staan er vol van. Logisch: Turkije tart Griekenland en Cyprus militair, Rusland wordt almaar agressiever, en de NAVO is volgens de Franse president ‘hersendood’. Er hoeft maar een ongelukje te gebeuren en we zitten midden in een militair conflict. In dat geval is de kans klein dat de Amerikanen ons komen helpen. Vervolgens zal iedereen vragen: waar is de EU? Goede vraag. Maar de EU kan niets, omdat de lidstaten haar nooit de macht en middelen hebben gegeven om iets te doen.

President Vladimir Poetin woont Russische vlootoefeningen bij op de Zwarte Zee, 9 januari 2020.

Frontex

Nog een voorbeeld. In 2004 tuigden de lidstaten Frontex op, het Europese agentschap om de buitengrenzen te beschermen en te bewaken. Dat was een logische stap: toen de binnengrenzen in het Schengen-gebied werden uitgegumd, werd sterkere bewaking van de buitengrenzen nodig. Maar Frontex, dat in Warschau zit, kreeg een klein budget mee. Daarmee kon het enkele tientallen medewerkers aannemen en wat apparatuur aanschaffen. Meer wilden de ministers er niet voor uittrekken.

Op de vraag hoe zo’n clubje kon helpen bij het bewaken van 66.000 kilometer kustlijn, 9000 kilometer landsgrenzen en ongeveer 300 internationale vliegvelden – 500 miljoen grensoverschrijdingen per jaar – zei een minister indertijd dat Frontex alleen maar het werk van nationale grens- en kustwachten moest coördineren. Dat hoefde weinig te kosten. Hij zei ook: ‘EU-instellingen hebben de neiging almaar groter en duurder te worden. Je geeft ze een vinger, ze nemen de hele hand.’

Elk land zou een vicepremier voor Europese Zaken moeten hebben

Jarenlang hoorde je weinig over Frontex. Maar in 2015, toen een miljoen mensen zonder controles Europa binnenliepen, vroegen veel Europeanen: waar is Frontex nu? Toen bleek dat het agentschap niet alleen te weinig mensen en apparatuur had, maar ook niet zomaar een land binnen mocht. Een regering moest Frontex officieel uitnodigen, hadden de ministers bepaald. Maandenlang weigerde de Griekse regering Frontex binnen te laten om de Griekse grensbeambten te helpen met asielaanvragen en andere procedures. In Oostenrijk, voor vluchtelingen een transitland naar Duitsland en Zweden, zei een opgewonden minister van Binnenlandse Zaken: ‘Brussel doet helemaal niets!’ Waarna Oostenrijk eigenhandig de ‘Balkanroute’ sloot.

Op een koopje

Zo werkt het in Europa. En dit is dus waar je aan moet sleutelen als je wilt dat de EU in de toekomst beter functioneert: de inzet van de lidstaten. Nu doen ze alles half, op een koopje. Misschien is het beter dat ze minder doen – maar dat ze dan datgene wat ze wél samendoen tenminste goed doen. Europese instellingen moeten vooruitkijken en anticiperen op wat Europa de komende jaren nodig heeft. Het is de taak van de Europese Commissie, die er zit om het Europese belang te verdedigen. Om die uitdagingen en bedreigingen onder de aandacht te brengen van de lidstaten, wier leiders er – het moet nog maar eens gezegd – zitten om aan het nationale belang te denken.

De Commissie moet voorstellen maken voor toekomstig beleid, en die onder de neus van de nationale regeringen duwen. Als die het afwijzen, tant pis. Zo gaat het vaak. De Commissie heeft ettelijke voorstellen gedaan die lidstaten hebben afgeschoten – voor een euronoodfonds, een Europees asiel- en migratiebeleid of een voorstel om buitenlandse investeringen te screenen.

Jaren later, tijdens een crisis, worden die voorstellen dan alsnog uit een la gehaald, bediscussieerd, geamendeerd en aangenomen. Met defensie gaat het ongetwijfeld niet anders. Als het kalf verdronken is, dempt men de put. Maar dit is niet de schuld van de Commissie. Zij maakt alleen voorstellen. Ze beslist niet. De EU heeft een federale structuur: dagelijks bestuur, parlement, senaat, rechtbank en allerlei controlerende organen, zoals het Rekenhof. Toch functioneert Europa meestal niet als federatie, maar als confederatie. Dat betekent dat de leden aan de knoppen zitten – de EU-lidstaten zijn verantwoordelijk.

Verwaterde compromissen

Iedereen is permanent ontevreden met deze hybride structuur. De federalisten willen Europese instellingen meer macht geven en de lidstaten minder. De nationalisten bepleiten het omgekeerde: meer macht voor de lidstaten en minder (of geen) voor Brussel. Beide oplossingen zijn op het moment onrealistisch. Nationale regeringen willen zo min mogelijk macht afstaan aan Brussel. Tegelijkertijd vragen ze zelf constant om Europese oplossingen voor problemen die ze in hun eentje niet aankunnen.

In de toekomst zullen we opgezadeld blijven met de huidige structuur. In plaats van dromen over meer of minder Europa kunnen we beter zorgen dat Europa beter gaat functioneren. En dat kan alleen als de lidstaten zorgen dat Europese projecten meer succesvol zijn. Dat ligt in hún handen, niet in handen van ‘Brussel’. Het betekent óók dat wij, burgers, onze verwachtingen van de EU moeten bijstellen. Als je de Europese integratie ziet als ‘droom’, kom je constant bedrogen uit. Want de EU levert nooit perfecte oplossingen. Europese politiek bestaat vrijwel altijd uit verwaterde compromissen tussen veel landen. Misschien moeten we dat eens accepteren, net als het feit dat Europa per definitie traag en reactief is.

Lidstaten willen alleen dingen samendoen als het echt niet anders kan: bij een hevige crisis. Regeringen wilden geen noodfonds voor de euro en blokkeerden Europees bankentoezicht, totdat het water ze aan de lippen stond. Toen moesten ze kiezen: óf voor een Europese oplossing gaan, óf de euro en interne markt kapot laten vallen. Ze kozen het eerste. Dat ging zo traag – en zuinigjes – dat ze ook die oplossing naderhand meermalen moesten oplappen. Het was een gênante vertoning. Als ze sneller hadden gehandeld, was de eurocrisis eerder voorbij geweest, waren burgers minder geraakt en waren banken gezonder geweest. Nationale schatkisten hadden dan meer geld gehad voor onderwijs, digitalisering, zorg of huisvesting.

Ursula von der Leyen, toen nog minister van Defensie in Duitsland, in gesprek met militairen van Panzerbataillon 413, 28 januari 2014.

Geen propaganda, geen scepsis

Je hoort vaak dat we Europa opnieuw moeten inrichten, om het in de toekomst beter te laten functioneren. En dat er een nieuw verdrag moet komen, waarin dat allemaal wordt vastgelegd. Eén blik op de werkelijkheid leert ons dat dit helaas niet zal gebeuren. Het ene land wil A, het andere B. Uiteindelijk moet je compromissen sluiten – en dan kom je uit op dezelfde fudge die we nu hebben. Of erger. Zo’n oefening hebben ze bij de VN ook eens gedaan: omdat de Mensenrechtencommissie in Genève tandeloos was, werd deze in 2006 vervangen door een gloednieuwe Mensenrechtenraad. Maar die is nog erger dan zijn voorganger.

De VN en de EU zijn zo sterk als de lidstaten willen. Het enige wat Europa beter kan maken, is als de lidstaten meer ownership tonen. Grandioze, nieuwe vergezichten zijn te hoog gegrepen – maar als ze de afspraken die ze gemaakt hebben eens zouden naleven, is dat al pure vooruitgang. Dat kan met kleine stapjes. Elk land zou een vicepremier voor Europese Zaken moeten hebben, die geen nationaal ministerie hoeft te runnen, en tijd en aandacht heeft voor Europa. Hij/zij zou de macht moeten hebben om collega’s aan verplichtingen te herinneren die ze nu vaak verzaken.

Als lidstaten de afspraken zouden naleven, is dat al pure vooruitgang

Wat ook zou helpen, is dat landen meer aandacht aan Europees onderwijs besteden. Geen propaganda, geen scepsis, maar gewoon informatie: hoe is de EU ontstaan, hoe komt Europese regelgeving tot stand, wie nemen de beslissingen enzovoort. Zo kweek je geïnformeerde burgers die meer realistische verwachtingen hebben van wat Europa kan bieden en wat niet, dan de huidige lichting die vaak niet eens het verschil kent tussen de Europese Raad en de Europese Commissie (en wel uitgesproken meningen heeft).

Hetzelfde geldt voor nationale parlementen. Parlementariërs zouden hun ministers moeten controleren: welke Europese afspraken hebben ze gemaakt, en wat hebben ze daarvan uitgevoerd? In plaats daarvan verzanden Kamerdebatten in een ideologisch welles-nietes dat niets zegt over de Europese noden, maar alles over de nationale bril waarmee politici naar Europa kijken.

Zo zijn we terug waar we begonnen: bij Radek Sikorski en de lidstaten die Europa laten verslonzen. Het is jammer dat hij niet meer als minister aan de knoppen zit. Want zijn analyse van wat Europa écht nodig heeft is glashelder: ‘Voordat we buitenlandthema’s kunnen tackelen, moeten we eerst onszelf tackelen.’

Caroline de Gruyter is Europa-correspondent en columnist van NRC Handelsblad. Haar boek Beter wordt het niet. Een reis door het Habsburgse rijk en de Europese Unie verscheen in maart 2021.

Wilt u meer lezen van Maarten! en op de hoogte blijven van de actualiteiten?  Meld u nu aan voor de gratis nieuwsbrief van Maarten! en ontvang scherpe analyses, diepgravende interviews en nieuwtjes 1x per twee weken in uw inbox.