Europa barst van de verschillen. Voor en achter de schermen van de EU zorgt dat voor grote conflicten. Niets nieuws, meent Caroline de Gruyter. Een flinke ruzie betekent niet dat de boel op springen staat, maar dat het systeem nog altijd werkt.

Uit Maarten! 2017-4

Je staat in de garderobe van het Brusselse Paleis voor Schone Kunsten op iemand te wachten. Die persoon is laat. Terwijl je wacht stromen honderden mensen langs je, tickets in de hand, richting concertzaal. Ze spreken allerlei talen – Brussel is hoofdkwartier van de EU en de NAVO, en dat trekt een industrie van consumentengroepen, advocatenkantoren, bedrijven en kunstenaars uit heel Europa aan. Sommigen wonen al hun hele of halve leven in de Brusselse bubbel. Velen zijn getrouwd met iemand van een andere nationaliteit. Bijna allemaal zijn ze enigszins afgedreven van de cultuur waarin ze opgroeiden. Toch haal je de meeste nationaliteiten er moeiteloos uit.

Neem die lange man met dat blonde krulletjeshaar: vast een Nederlander. Hij bevindt zich tientallen meters van je af, maar de zelfverzekerde tred is onmiskenbaar: borst vooruit, schouders iets naar achteren. Hij draagt een strak blauw pak met hoogwaterbroek, en bruine puntschoenen. Zijn horloge heeft een felgekleurd bandje. Hij praat breed gebarend met een vrouw in een keurig jurkje met stoere laarzen eronder. En ziet: het duo passeert je, en ze blijken inderdaad Nederlands te praten. Zo gaat het vaak in Brussel. Je blijft je erover verbazen hoe diep ingebakken de nationale verschillen zijn. Die man met de designbril en het slechtzittende bruine pak blijkt inderdaad een Deen te zijn. Zijn collega met de transparante sokken: een Spanjaard. Brussel wemelt van dit soort clichés.

Als een Zweed je om halfnegen ’s avonds uitnodigt, kun je maar beter van tevoren gegeten hebben. Als een Fransman het doet, nodigt hij je juist wél uit om te komen eten. Als je Nederlandse logés vertrekken, staan de ramen van de logeerkamer wagenwijd open en is de verwarming uit. Italiaanse gasten slapen met de ramen dicht en zetten de verwarming op tien.

In de Europese bubbel in Brussel praten Europeanen eindeloos over dit soort dingen. Iedereen verwondert zich erover dat nationale verschillen zo taai zijn. Dat impliceert dat men ergens de verwachting had dat die verschillen langzaam zouden vervagen of verdwijnen. Dat we wat meer op elkaar zouden gaan lijken. Waarom is dat eigenlijk?

Oude instincten weggenomen 

Dat is een interessante vraag. Een relevante vraag ook, want die verwachting sijpelt in de politiek door. Kennelijk verwachten wij van Europa dat het culturele en politieke verschillen weggomt. Waarom reageren Noord-Europeanen anders steeds zo teleurgesteld als blijkt dat ‘de Grieken’ hun asielpolitiek of belastinginning niet op orde hebben, of als ze weer een tranche leningen dreigen te missen? Kennelijk hadden we stilletjes gehoopt dat zij net zo zouden worden als wij. Nu de Franse president met voorstellen voor de toekomst van Europa komt, die op veel punten diametraal tegenover de Duitse plannen staan, lees je in veel commentaren dat Europa in zwaar weer verkeert: Frankrijk en Duitsland zijn het niet eens over de euro, over defensie en een gemeenschappelijk energiebeleid. De aanname is kennelijk dat Parijs en Berlijn na zoveel jaren van Europese samenwerking eenzelfde kijk zouden moeten hebben op de toekomst van Europa.

Velen zijn ook ontstemd over de heftigheid waarmee 23 EU-landen dit jaar om twee agentschappen vochten, die na de Brexit vanuit Londen naar het vasteland moeten verhuizen. Men spreekt erover alsof dit iets vies is, ver beneden de waardigheid van Europese landen. Laatste voorbeeld: je hoort steeds vaker dat de Europese Unie uiteen kan vallen in oost en west. De vier Visegrád-landen – Hongarije, Polen, Tsjechië en Slowakije –  blokkeren bij de Europese begrotingsonderhandelingen elke bezuiniging op cohesiefondsen. Daarbij weigeren ze nog altijd mee te doen aan de herverdeling van vluchtelingen. Ook dit is een verhaal vol teleurstelling: het gemeenschappelijke Europa, dat ons tot broeders had moeten maken, slaagt er niet in om keihard nationalisme te beteugelen. Daaruit volgt vanzelf de vraag: als al die oude instincten nog altijd zo opspelen, waar dient de Europese Unie dan voor?

Heidense klus 

Veel mensen stellen die vraag momenteel. Maar het is de verkeerde vraag. Europa heeft nooit de bedoeling of ambitie gehad om de verschillen tussen lidstaten uit te gommen. Niet in cultureel en niet in politiek opzicht. Europese regeringen die de Europese samenwerking na de oorlog in gang gezet hebben, waren er anders nooit aan begonnen – want dan hadden ze de poten onder hun eigen stoel weggezaagd. Nee, zij hebben de EU (of de voorloper ervan) opgezet met een heel ander doel: om de verschillen tussen landen, die in het verleden herhaaldelijk militair uit de hand waren gelopen, zo te managen en te kanaliseren dat ze niet wéér tot een oorlog zouden leiden. Het idee was om allereerst Duitsland en Frankrijk, de twee grootste kemphanen, in een korset van regels en procedures te hijsen. Andere landen kwamen daar later bij. De bedoeling was dat zej voortaan in plaats van met munitie met woorden op elkaar zouden schieten. Daar werd het vergadercircuit in Brussel voor uitgevonden. Landen zijn dat in de jaren vijftig gaan doen, en ze doen dat nog steeds. Zo bezien betekent een flinke ruzie over het obligatieopkoopbeleid van de ECB, over gaspijplijnen of sancties tegen Rusland niet dat de boel op springen staat, maar dat het systeem nog altijd werkt. En dat het maar goed is dat er zo’n systeem ís: als het er niet was, was het misschien wél uit de klauw gelopen.

Het is waar dat veel landen de laatste jaren in Brussel een flinke keel hebben opgezet. Het waren crisisjaren. Die crises gingen om zaken die voorheen nooit Europees waren: banken overeind houden, leningen sturen naar eurolanden, grensbewaking, asielbeleid. Dit zijn issues waar burgers opgewonden van raken. Regeringen kunnen erop vallen. Tot nog toe speelde de Europese Commissie een centrale rol in Brusselse besluiten over de interne markt, landbouw, handel en dergelijke. Maar sinds de crisis in 2008 gaat Europese politiek ineens óók over de munt, grenzen en vluchtelingen – zaken die vitaal zijn voor de nationale democratie. Dus weigerden de regeringsleiders het over te laten aan de Europese Commissie: ze gingen zelf op zoek naar Europese remedies. Op bepaalde, vitale terreinen zijn ze daarom assertiever geworden in Brussel. Het Europese vredeskorset heeft er de afgelopen jaren een paar stevige baleinen bij gekregen.

Die man met designbril en slechtzittend pak is inderdaad een Deen

 Dat ging met veel drama gepaard, maar een breuk met het verleden is het niet. Mensen doen weleens alsof Europese leiders in de jaren vijftig, zestig met groot gemak de Europese samenwerking in de steigers zetten. Daar klopt niets van: het was een heidense klus. Als Europa-kunde in Nederland serieus werd onderwezen, hadden schoolkinderen geweten dat het jaren duurde voordat Europese leiders na twee wereldoorlogen, waarbij tientallen miljoenen doden vielen, de toverformule vonden. Ze deden niet anders dan ruziën. Uiteindelijk waren het de Amerikanen die hun het mes op de keel zetten: als de Europeanen niet een structuur vonden om verdere oorlogen te voorkomen, zou het Amerikaanse Congres niet instemmen met de Marshall-hulp. Dat was een stevig drukmiddel. Veel Europese landen zaten volkomen aan de grond.

De Europese samenwerking is niet bedacht om de jaloezie en concurrentie tussen landen af te schaffen. Iedereen wist, ook in 1945: dat is onhaalbaar. Frankrijk en Duitsland vertrouwden elkaar voor geen cent. Ze hadden sinds 1870 drie oorlogen uitgevochten. Beide wilden het continent domineren. De twee landen hadden verschillende culturen, tradities en taboes. Men moest een structuur vinden die kon zorgen dat dit niet nóg eens uit de hand liep. Iets wat de conflicten kon kanaliseren, niet onderdrukken. Zo werd de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (1952) bedacht, de voorloper van de Europese Gemeenschap en later de EU. Frankrijk, Duitsland en vier omliggende landen poolden hun zware industrie. Dit betekende dat ze hun zware oorlogsindustrie uit handen gaven en geen oorlog meer konden voeren. Het toezicht kwam in handen van een supranationale organisatie.

Het kostte jaren om dat van de grond te krijgen. Zelfs met zes getraumatiseerde landen, die beseften dat ze zónder zo’n nieuwe overlegstructuur opnieuw slaags zouden raken, lukte het amper. De delegaties ruzieden over alles: benoemingen, de prijs van kolen enzovoort. Een van de grootste twistappels was de vestigingsplaats: het secretariaat van deze EGKS moest ergens een kantoor hebben. Jaren hebben de zes landen hierover getwist.

De keus voor Brussel, heel lang een niet-keus, laat zien dat landen elkaar niet alleen nú soms het licht in de ogen niet gunnen – om de euro, vluchtelingen of twee Europese agentschapjes die Londen verlaten -, maar dat dit zelfs in die soms zo geïdealiseerde begintijd geen haar beter was. Het was net alsof iedereen er permanent aan herinnerd moest worden waarom de Europese integratie (zoals dat toen heette) ook alweer nodig was.
 

Neutraal klein landje

Het verhaal gaat als volgt. Frankrijk stelde Straatsburg voor en later Saarbrücken. Maar de keus voor een groot land was onverstandig: het zou andere grote landen jaloers maken. België schoof toen Luik naar voren, en Nederland Den Haag. Beide steden werden afgeschoten. Vijf landen stelden toen Brussel voor: een grote stad in een neutraal klein landje tussen Duitsland en Frankrijk – het kon niet beter. Er was leegstand, waardoor Brussel de nieuwkomers makkelijk kon absorberen. De stad lag centraal, precies op de grens tussen de noordelijke calvinistische cultuur en de zuidelijke, Latijnse cultuur. Vijf landen konden hiermee leven, behalve België. Dat bleef vasthouden aan Luik. Het land kwam net uit de koningscrisis, die in Luik bloedig uit de hand was gelopen – er gingen stemmen op om een republiek uit te roepen. Tijdens een achttien uur durende vergadering van de zes ministers van Buitenlandse Zaken verklaarde de Belg dat zijn regering zou vallen als Brussel het secretariaat toegewezen kreeg en niet Luik. Hij had een alternatief voorstel: Turijn. Maar dit schoten de anderen af. Uiteindelijk stelden ze een definitieve beslissing uit en kozen ze Luxemburg als tijdelijke zetel. Maar voor de gemeenschappelijke vergadering van de EGKS, voorloper van het Europese Parlement, had Luxemburg geen plaats. Dat week daarom uit naar Straatsburg, waar de Raad van Europa een ‘halfrond’ had dat groot genoeg was. Vandaar dat het daar nog altijd een deel van de tijd zit.

Pas jaren later, in 1957, toen de EEG en Euratom werden opgericht, kwam Brussel opnieuw in beeld. Weer bereikten de zes geen consensus. Toen besloten ze dat de nieuwbakken Europese ambtenaren elk halfjaar van het ene land dat het voorzitterschap had naar het volgende land zouden verhuizen. Maar voor velen was dat een onwerkbare situatie. Daarom bleven velen van hen in het land zitten dat het eerste voorzitterschap had: toevallig was dat België, omdat de naam van het land met een B begon. Ze werd Brussel de facto de hoofdstad van Europa.
 
Daarmee is het verhaal niet af. In 1958 kwam generaal Charles de Gaulle in Frankrijk aan de macht, die de kandidatuur van Parijs aankondigde. Dit bleek een soort doorbraak, want de anderen wilden Parijs absoluut níét. Toen de Belgische regering stilletjes gebouwen gereedmaakte voor de Europese instellingen, waarin de ambtenaren dankbaar hun bureaus neerzetten, protesteerden andere landen dus niet. De slimme Belgen begrepen het signaal en trokken zonder dralen een groot gebouw op aan de Rue de la Loi. Dat is het Berlaymont, nu nog het hoofdkwartier van de Europese Commissie. Pas op een Europese top in Nice, in 2000, zou dit indirect worden bevestigd door het besluit van regeringsleiders om viermaal per jaar in Brussel te vergaderen. Brussel werd dus by default de hoofdstad van Europa.

West-Europees vergadercircus

Zo zijn er nog duizenden verhalen te vertellen over de totstandkoming van de huidige EU, vol smeuïge en soms hilarische details. Maar wat alleen al uit de twisten om Brussel blijkt, is dat besluitvorming in Europa toen al een soort evenwichtskunst was. Toen al – met maar zes landen, met leiders die soms twee wereldoorlogen hadden meegemaakt. Het is begrijpelijk dat burgers vandaag de dag schrikken van de hybride besluiten in de eurogroep, het getouwtrek om vluchtelingen, bittere verwijten tussen Brussel en Warschau, of het opgelaaide grensgeschil tussen Kroatië en Slovenië. Maar ze trekken daaruit onterecht de conclusie dat het nog nooit zo erg is geweest, dat de verschillen tussen landen en volkeren in Europa almaar scherper worden en dat de Unie dus op springen staat.

De conclusie is niet dat de ruzies die tegenwoordig in Brussel worden uitgevochten ongevaarlijk zijn. Dat zijn ze niet. De meningsverschillen in de Griekse crisis waren zo fundamenteel dat de euro – en daarmee de EU, zoals Angela Merkel weleens opmerkte – soms aan de rand van de afgrond moest staan voor een akkoord mogelijk was. Ook het huidige dispuut over vluchtelingen is moeilijk op te lossen. Het gaat over identiteit, over de inrichting van je eigen maatschappij, over wie erbij hoort en wie niet – en het is makkelijker compromissen te sluiten over CO₂-uitstoot of voedselveiligheid dan over zoiets als identiteit. Sommige mensen worden moedeloos van het gesteggel hierover tussen oost en west, net zoals ze tijdens de eurocrisis moedeloos werden van de immense kloof tussen noord en zuid. Maar de conclusie is niet dat de EU niet werkt en dus opgeheven moet worden. Nee, het is het omgekeerde: zonder EU had het weleens enorm van de rails kunnen lopen.
 

 
‘Brussel’ bestaat uit een Europese Commissie die voorstellen mag doen maar vrij weinig kan beslissen (behalve over handel en landbouw), en lidstaten die samen met het parlement wél beslissen. Alle lidstaten hebben daarom enorme bataljons diplomaten in Brussel gestationeerd. Elke dag worden er duizenden ambtenaren van nationale ministeries naar Brussel gevlogen om hen te helpen onderhandelen met hun tegenstrevers uit andere landen. Al deze nationale ambtenaren en diplomaten dragen een pak en een das, maar doen exact wat de nationale voetsoldaten vroeger deden: gericht schieten. Ze vechten over bankentoezicht, over benoemingen en het aantal talen waarin het Europese patent kan worden vertaald. Ze vechten over chemicaliën in babyspeeltjes en de hoeveelheid suiker die honderd gram muesli op de interne Europese markt mag bevatten. Op z’n best vechten ze daar korte tijd over, maar vaak is het meer een kwestie van jaren, of zelfs, zoals bij het Europese patent, decennia. Deze onderhandelaars zijn de hedendaagse voetsoldaten van de nationale verzekeraars, graanhandelaren, pluimveehouders en – natuurlijk – de nationale suikerfabrikanten, mueslimakers en kinderspeeltjesfabrikanten. 

Veel burgers weten dit niet. Dit vergadercircus ontstond tijdens de Koude Oorlog, toen West-Europa veilig onder de Amerikaanse veiligheidsparaplu school. Aan échte geopolitieke kwesties deden wij toen niet – Washington deed dat voor ons. In die luwte bouwden wij Europeanen onze economieën en verzorgingsstaten op. Laten vlochten we die steeds meer in elkaar. Dit was belangrijk, maar ook ‘saai’. Voor kruisraketten gaan mensen de straat op, voor ontbijtrichtlijnen of visquota niet. Correspondenten in Brussel schreven hun vingers blauw, maar voor veel burgers bleef Europa een ver-van-hun-bed-show. Brussel besliste over van alles, maar zaken die burgers echt belangrijk vonden – misdaad, onderwijs, immigratie, buitenlandpolitiek – waren allemaal nationaal.

Maar nu wordt Europa omsingeld door dictaturen en conflicthaarden die een weerslag hebben op ons: de oorlog in Syrië, Russische hackers, een verscheurd Oekraïne, een wankele Balkan, terroristen, grote migratiebewegingen. Europa moet daar iets mee. Landen kunnen dat niet alleen, en van de Amerikanen kunnen we niet meer op aan. Ten tweede delen EU-lidstaten intussen een munt en één Schengen-zone zonder binnengrenzen. Twintig jaar geleden konden lidstaten financiële crises of migratiecrises zelf oplossen: banken waren nog nationaal, en we hadden geen Schengen. Nu zijn dit Europese issues geworden; een land dat alleen wil reageren en uit Schengen of de euro stapt, betaalt een gigantische prijs. Vraag het de Grieken maar. Daarmee zijn onderwerpen die de burger zéér interesseren in Brussel aangekomen. Europese politiek is vitale politiek geworden. Politiek in de zin van macht, van rauwe belangen.

Dus kijkt de burger nu ineens wél naar Brussel. Hij stelt zich de vragen die hij jaren geleden, decennia geleden, al had moeten stellen. Wat gebeurt daar? Waarom beuken landen zo op elkaar in? Waarom is en blijft iedereen zo anders? Moeilijke vragen. Essentiële vragen ook, voor als je wilt begrijpen waarom we zo lang geen oorlog hebben gehad – en hoe ontzettend bijzonder dat eigenlijk is.

Uit Maarten! 2017-4