De Russische agressie noopt de EU tot ongekende uitgaven aan defensie, wapensteun en groene energie. Waar haalt Brussel het geld vandaan? En zal Europa nu een supermacht worden met een navenante begroting?

Uit Maarten! 2022-2. Bestel losse nummers hier

‘Het ondenkbare is denkbaar geworden en het onmogelijke is mogelijk geworden,’ zei premier Mark Rutte direct na de Russische invasie van Oekraïne op 24 februari in de Tweede Kamer. In de Europese Unie ging plotseling alles snel. De ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken van de 27 EU-lidstaten besloten ijlings 500 miljoen euro uit te trekken voor wapens en munitie voor Oekraïne. Naarmate de strijd zich verhevigde trok de EU nog eens 1 miljard uit voor wapensteun. Ook stelde Brussel 17 miljard beschikbaar aan Europese landen om de miljoenen vluchtelingen te kunnen opvangen. Lidstaten konden ook bij de Commissie terecht voor kostbare investeringen in de infrastructuur voor Amerikaans vloeibaar gas, dat Europa minder afhankelijk moet maken van Russische energie.

Brussel helpt. Zeker in barre tijden moeten lidstaten op de nijvere werkbijen van de Europese Commissie kunnen rekenen. Maar heeft de Commissie wel zo’n ruime financiële jas?

Feitelijk is de begroting van de EU bescheiden, afgemeten aan de omvang van de Europese economie. Slechts 1 procent dragen de 27 landen af aan Brussel. Een fractie vergeleken met de nationale begrotingen, die algauw 35 tot 50 procent van het bbp in beslag nemen. De Europese en de nationale begrotingen hebben dan ook andere functies. Nationale begrotingen bestaan voor een belangrijk deel uit overdrachten in het kader van sociale zekerheid, zorg en onderwijs. Slechts een klein deel van de middelen wordt voor investeringen gebruikt. Het geld van de Europese begroting daarentegen gaat voor 90 procent naar investeringen. Hieraan zie je dat de EU geen staat is, maar een samenwerkingsverband.

In de Europese begroting ligt traditioneel een sterke nadruk op de landbouwsector, die zo’n 30 procent van de middelen opsoupeert. ‘Fors,’ zegt Sophie in ’t Veld (D66), een doorgewinterde europarlementariër. ‘In het Europees Parlement nemen we resoluties aan over onze prioriteiten op het gebied van digitalisering, innovatie en klimaat. Maar vervolgens blijft 80 procent van de begroting zoals die was.’ Het aandeel van de landbouwuitgaven in de totale begroting is in de loop der jaren wel kleiner geworden. Maar aangezien de EU gefinancierd wordt door de lidstaten, eisen deze ook geld op voor hun achterbannen. Diverse grote landen, zoals Frankrijk, Duitsland en Polen, hebben een krachtige landbouwlobby.

De landbouwsector soupeert 30 procent van de middelen op

Dus waar komen de miljarden vandaan die voorzitter Ursula von der Leyen en buitenlandchef Josep Borrell dezer dagen zo genereus uitdelen? De Europese Unie is een economische supermacht en 1 procent van het gezamenlijke bbp levert een aanzienlijk bedrag op. Met bijna 450 miljoen inwoners produceert de Unie jaarlijks voor 16.800 miljard dollar (2021). Daarmee staat ze op de derde plaats in de wereld. De Verenigde Staten zijn volgens berekeningen van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) nog altijd de grootste economie ter wereld met een bbp van 22.940 miljard dollar (bij 325 miljoen inwoners). China (1,4 miljard inwoners) is met 16.863 miljard dollar de nummer twee.

Dankzij de afdracht van 1 procent aan Brussel staat er op de Europese begroting voor de periode 2021-2027 een bedrag van 1074 miljard euro. Dat is evenveel als het hele bruto binnenlands product van Nederland. Bovendien beschikt de Europese Commissie over ruim 800 miljard euro voor het bestrijden van de gevolgen van de coronapandemie. Dit bedrag zit in het zogenoemde Herstelfonds, ook wel Next Generation EU genoemd, en wordt geleend op de kapitaalmarkt – waarvan ten minste 30 procent via ‘groene’ obligaties.

U-turn

Het bestaan van het Herstelfonds toont dat de Europese Unie lessen heeft getrokken uit de internationale kredietcrisis van 2008. Toen raakten tal van eurolanden diep in de financiële problemen. Bij de noordelijke landen heerste destijds de opvatting dat de crisis moest worden bestreden met bezuinigingen. Dat bleek een miscalculatie. Het restrictieve beleid leidde niet alleen tot een recessie in de meest getroffen landen, maar remde ook de groei in de hele eurozone. Toen in 2020 de coronapandemie uitbrak, trokken Europese overheden daarom snel en royaal de beurs. Ook kozen Europa’s politiek leiders voor een gemeenschappelijke aanpak. En die betaalde zich uit. De EU is ‘razendsnel’ uit de crisis gekomen,  zegt Gert Jan Koopman, directeur-generaal Begroting bij de Europese Commissie. Totdat Rusland de eerste grote oorlog op Europees grondgebied sinds 1945 ontketende.

De gevolgen van de oorlog in Oekraïne voor de Europese begroting zijn nu nog niet te overzien. Duidelijk is wel dat de huidige begroting, inclusief Next Generation EU, versneld zal worden ingezet. De uitgaven van het Herstelfonds zijn gericht op modernisering van de economie in landen die het zwaarst door de pandemie waren getroffen, zoals Italië en Spanje. De oorlog maakt structurele veranderingen, zoals de energie- en klimaattransitie en versterking van de digitale economie, alleen maar urgenter.

‘De oorlog verandert Europa radicaal,’ zegt Koopman. Voor het eerst profileert de Unie zich als een mondiale hard power die ongekende economische sancties oplegt en wapenleveranties financiert. Toen minister van Financiën en D66-partijleider Sigrid Kaag op 8 maart jongstleden haar eerste Europa-rede hield in Maastricht, noemde ze de oorlog in Oekraïne een test voor Europa. De EU moet volgens haar beter in staat zijn om internationale conflicten zelf op te lossen. Wat dat concreet betekent? ‘Een sterke Europese poot binnen de NAVO,’ reageert Kaag desgevraagd. ‘Hogere defensie-uitgaven, vooral op nationaal niveau.’ Het huidige kabinet heeft de ambitie al fors opgeschroefd door structureel 3 miljard euro per jaar meer uit te trekken, licht ze toe. Daarmee zit Nederland over drie jaar op gemiddeld 1,84 procent van het bbp – iets minder dan de NAVO-norm van 2 procent. De wens van de Tweede Kamer om het bedrag verder te verhogen wordt door het kabinet onderzocht.

Het meest verrassend is de U-turn van buurland Duitsland. Direct na de Russische invasie bevroor de links-liberale coalitie van bondskanselier Olaf Scholz de aanleg van Nordstream 2, de pijplijn die Russisch gas naar Duitsland zou moeten vervoeren. Enkele dagen later kondigde Scholz in een bijzondere zitting van de Bondsdag aan dat Duitsland voortaan jaarlijks 100 miljard euro extra in defensie zou steken om zo in één klap aan de NAVO-norm te voldoen. ‘Dit is geen schuld, maar een investering in onze toekomst,’ zo lichtte de liberale minister van Financiën Lindner zijn recente verzoek om de plannen met nieuwe leningen te financieren in het parlement toe. Een opvallend geluid uit Berlijn, waar de bezuinigingsmantra decennialang de toon bepaalde.

Flink prijskaartje

Verhoging van de defensiebudgetten en een versnelde energietransitie zullen ook een stevige wissel trekken op het huishoudboekje van de Europese Commissie. Volgens ‘begrotingsdirecteur’ Koopman is er dringend behoefte aan een gezamenlijke Europese aanpak op het gebied van defensie, veiligheid en de omschakeling naar een groene economie. Dat is ook de kern van het Strategisch Kompas, een beleidsvisie waarop de Europese leiders zich kort na de Russische inval hebben verenigd. Het Kompas behelst een ambitieus plan voor het Europese veiligheids- en defensiebeleid voor de komende vijf tot tien jaar.

De Franse president Macron probeert al sinds zijn aantreden de EU-partners ervan te overtuigen dat Europa meer soeverein moet worden. Economisch moet de EU haar afhankelijkheid van China verkleinen, bijvoorbeeld bij de productie van chips en batterijen. Militair moet Europa zichzelf kunnen verdedigen, zodat niet bij elk conflict de hulp van Amerika hoeft te worden ingeroepen. De Russische inval in Oekraïne gaf de doorslag: de EU-leiders namen Macrons voorstel unaniem aan. Het Kompas behelst versterking van Europa’s defensie, uitbreiding van de militaire mobiliteit, de oprichting van een Europese Rapid Deployment Force van minimaal 5000 troepen en gezamenlijke investeringen in defensiematerieel. Alles in nauwe afstemming met de NAVO. Europa wil speler zijn, geen speelveld.

Zal de Russische agressie ertoe leiden dat de Europese Unie niet alleen een soft power blijft, maar ook een hard power wordt met een navenant militair budget? ‘De ontwikkeling richting een militaire rol voor de Europese Unie komt door de oorlog in een stroomversnelling, maar aan het Strategisch Kompas hangt wel een flink prijskaartje,’ waarschuwt europarlementariër Paul Tang (PvdA). Sinds kort heeft de Unie een Europees Defensiefonds om de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen te stimuleren. Een voorzichtige stap op weg naar Europese productie van militair materieel, waardoor investeringen veel efficiënter en doelgerichter kunnen worden ingezet. Bovendien kent de Europese begroting sinds kort een Europese Vredesfaciliteit, een post die met enkele miljarden is gevuld. Daaruit wordt de militaire steun aan Oekraïne bekostigd.

‘Europa wil speler zijn, geen speelveld’

Of een militair en economisch zelfstandiger Europa een structurele verhoging van de Europese begroting met zich meebrengt? Minister Kaag sluit het niet uit. ‘Als de Commissie meer middelen nodig heeft en landen zijn akkoord, dan kunnen de lidstaten meer bijdragen,’ zegt zij. ‘Ook kunnen de eigen inkomsten van de Commissie worden vergroot, bijvoorbeeld met een koolstofheffing aan de grens en uitbreiding van het systeem van emissierechten.’

Paul Tang pleit voor een permanent Herstelfonds, zodat in geval van nood snel middelen kunnen worden vrijgemaakt – of het nu gaat om een gezondheidscrisis, een economische crisis of een veiligheidscrisis. Daar ziet collega-europarlementariër Caroline Nagtegaal (VVD) echter niets in. Ook zij erkent dat de versterking van de militaire positie van Europa ‘topprioriteit’ is geworden. ‘De VVD pleit al jaren voor hogere defensie-uitgaven. Nu durven andere partijen dit ook hardop te zeggen.’ Maar dat betekent volgens Nagtegaal niet dat de Europese begroting moet worden verhoogd, of dat het Herstelfonds permanent zou moeten worden. Zij ziet liever dat er binnen de begroting uitgaven worden verschoven. Zuinige partijen zoals de VVD houden niet van extra subsidiepotten. Zelfs niet als het om militaire veiligheid gaat.

Michèle de Waard is financieel en economisch journalist.

Meer lezen van Maarten!? Blijf op de hoogte van de actualiteiten en volg de kritische en altijd leerzame gedachtegang van Maarten van Rossem via zijn eigen tijdschrift: Maarten!. Bestel een los nummer of word nu abonnee en profiteer van korting.