Vertrouwen de burger en de overheid elkaar nog wel, na een tijdperk van lockdowns en politieke schandalen? Maarten vroeg het aan socioloog Paul Schnabel. ‘In de toeslagenaffaire heeft de overheid het sociaal contract opgezegd.’

Uit Maarten 2021-01. Bestel losse nummers hier

Is er door de coronacrisis iets veranderd in de relatie tussen burger en overheid? 

‘De rapporten van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) toonden bij de meerderheid van de bevolking een sterk vertrouwen in de overheid. Er waren eerder klachten dat men het coronabeleid te slap vond destijds, dan te streng.

De eerste reactie op een crisis kun je omschrijven als rallying around the flag. Dat slijt natuurlijk als een crisis aanhoud. Dan worden de zwakke plekken en vergissingen zichtbaar. Een van de problemen daarbij is dat mensen wetenschap en techniek met elkaar verwisselen. Bij wetenschap hoort een grote mate van onzekerheid: je weet heel veel dingen niet, maar je probeert op basis van eerdere ervaringen met een virus elders te bedenken hoe het muntje kan vallen. Techniek is daarentegen voorspelbaar. Als er met techniek iets fout gaat, ligt het meestal aan menselijk falen.

Als het virus zich in werkelijkheid anders gedraagt dan in de modellen van de wetenschappers, dan trekken veel mensen de “technische” conclusie: er is iets verkeerd gedaan. Nee, we zijn op dit gebied met behulp van de wetenschap de techniek nog aan het ontwikkelen. Dat gaat met vallen en opstaan.’

Paul Schnabel

Maar desondanks is het vertrouwen in de overheid nog vrij groot?

‘Zeker als je dat internationaal gaat vergelijken. Bij de bereidheid tot vaccineren is precies gebeurd wat te verwachten was: als het eenmaal zover is laten de meeste mensen zich toch wel prikken. Van tevoren zei meer dan een derde van de bevolking geen vaccin te willen. Dat gold zelfs voor verpleegkundigen. Maar in de praktijk liet 95 procent van de verpleegkundigen zich al op de eerste dag vaccineren.’

Toch is het vertrouwen van met name de wat kwetsbare burgers misschien wat verrafeld door jarenlange bezuinigingen op de collectieve voorzieningen.

‘Bij een epidemie als deze verwachten we dat de overheid een rol oppakt die ze eigenlijk te weinig heeft gespeeld. Want ook bij de GGD’s is in het verleden alleen maar bezuinigd. De publieke zorgsector is in Nederland enorm tekortgekomen, en daarvoor betalen we nu een prijs.’

Wat de IC’s betreft is er onder normale omstandigheden een lichte overcapaciteit. Maar als er iets bijzonders gebeurt, werkt het systeem niet.

‘Dat is het gevolg van het efficiencydenken, dat de Nederlandse zorg sterk heeft getekend. Het heeft heel positief gewerkt op de kosten. We hebben relatief weinig ziekenhuizen en weinig artsen. Zo zijn ook de medicijnen gemiddeld goedkoper geworden dan in andere landen. Maar dat betekent ook dat er geen grote voorraden zijn en de zorg weinig reservecapaciteit heeft.

Of kijk naar de sluiting van de verzorgingshuizen, die voor een groot deel feitelijk al verpleeghuizen waren geworden. Als SCP-directeur heb ik destijds gezegd dat we daar spijt van zouden krijgen, want steeds meer mensen hebben juist die zorg nodig. Daar lopen we nu tegenaan. Aan de andere kant: een bed in een verpleeghuis kost 70.000 euro per jaar. Een plek in de gehandicaptenzorg 100.000 euro per jaar. Dus het streven om die kosten onder controle te krijgen is op zichzelf niet vreemd. Geen land in West-Europa besteedt gemiddeld meer aan zorg dan Nederland. Dat komt vooral doordat wij veel uitgeven aan zorg voor ouderen, gehandicapten en psychiatrisch patiënten.’

‘Geen land in West-Europa besteedt gemiddeld meer aan zorg dan Nederland’

Volgens de mantra van de overheid is de burger zelfredzaam. Maar gek genoeg is die zelfredzaamheid ook een excuus om een enorm controleapparaat op te tuigen. Heeft de overheid eigenlijk wel vertrouwen in de burger?

‘Hier moeten we twee dingen uit elkaar houden. Het verhaal over zelfredzaamheid en de participatiesamenleving kwam pas in 2013, toen in de troonrede stond dat iedereen die dat kon voor zichzelf en de zijnen zou moeten gaan zorgen. Toen hebben wij als SCP meteen gezegd: “Pas op! Een deel van de bevolking overschat je in hun mogelijkheden. Heel veel mensen zullen steun en hulp nodig blijven hebben.”

De enorme behoefte aan controle ontstond al eerder, mede als gevolg van de financiële crisis van 2008. Toen zat de overheid met enorme tekorten en werd tegelijkertijd zichtbaar dat er ook systematisch misbruik werd gemaakt van de sociale zekerheid. De Kamer eiste toen maatregelen om fraude aan te pakken. Dat was mede onder invloed van de PVV, die in 2010 de regeringscoalitie gedoogsteun gaf.

En dat heeft ertoe geleid dat rond de kinderopvangtoeslag een gevaarlijke juridische constructie werd opgetuigd. Enerzijds snelle verstrekking van het geld vooraf, anderzijds strenge controle achteraf. Er waren geen hardheidsclausule en geen coulante terugbetalingsregeling. Zo zijn we in die afschuwelijke toeslagenaffaire beland.

Ook daar hebben we gezien dat niet iedereen zo zelfredzaam is als we zouden willen. Een foutje in je aanvraag is zo gemaakt, zeker als je het ambtelijke Nederlands of het Nederlands überhaupt niet goed begrijpt. We willen mensen natuurlijk niet betuttelen of afhankelijk maken, maar vaak wordt overschat wat ze aankunnen.’

Je bent lid van de nieuwe Commissie Integriteit Financiën en heeft dus ook met de Belastingdienst te maken. Wat is volgens jou de oorzaak waardoor van het debacle met de toeslagen?

‘Als commissie houden we geen toezicht, maar we zijn de onafhankelijke klachteninstantie voor de medewerkers van het ministerie en de Belastingdienst. Het ministerie is niet zo groot, maar de Belastingdienst wel, en die was als uitvoeringsorgaan ook zeer zelfstandig. De politieke leiding was ver weg en dat liet men ook graag zo. Het is een echte machinebureaucratie, effectief en efficiënt, maar – ook alweer door bezuinigingen en uitbreiding van taken – steeds minder in staat tot maatwerk.

Er werken zo’n 35.000 mensen, grotendeels middelbaar opgeleid en met een lang dienstverband. Meer dan 40 procent is boven de 55. Zij zijn vaktechnisch grondig geschoold binnen de eigen organisatie, maar ze worden grotendeels aangestuurd door mensen die niet uit de Belastingdienst komen. Topambtenaren zitten maar een jaar of zes op hun post en verhuizen dan vaak naar een ander departement. Ze worden “weggepromoveerd”, hoor je dan wel zeggen.’

‘We willen mensen natuurlijk niet betuttelen, maar vaak wordt overschat wat ze aankunnen’

Is het een onverstandig besluit geweest om topambtenaren om de zes jaar te laten doorschuiven?

‘Dat was natuurlijk een reactie op ongelukken die ontstonden door de Yes, minister-achtige situatie van daarvoor, toen ministers kwamen en gingen, maar de topambtenaren altijd bleven zitten. Al 25 jaar geleden is daarom gekozen voor een civil servants-systeem, de Algemene Bestuursdienst, waarin de hogere ambtenaar nu eens bij Justitie, en dan weer bij Onderwijs kan zitten. Mensen schuiven overigens niet zomaar door; ze moeten wel altijd solliciteren. Inmiddels overheerst het gevoel dat inhoudelijke deskundigheid en continuïteit in het beleid het nodig kunnen maken dat ambtenaren langer op hun post blijven zitten.’

In de toeslagenaffaire heeft de wetgever toch ook enorme steken laten vallen?

‘De wetgever heeft hier eigenlijk zelf het sociaal contract met de burger opgezegd. De wet was zo geformuleerd dat de mogelijkheid voor ambtenaren om de burger te dienen volledig was weggeschreven. Normaal gesproken laat de Nederlandse wetgeving ruimte voor individuele afweging, zelfs als iemand de wet heeft overtreden. Dan spelen proportionaliteit, opportuniteit en redelijkheid een rol.

Maar nu was die ruimte er niet. Daarom heeft het Openbaar Ministerie ook gezegd dat er geen grond is voor vervolging van de ambtenaren die betrokken waren bij de toeslagenaffaire. Het heeft binnen de Belastingendienst kwaad bloed gezet dat de staatssecretarissen aangifte hebben gedaan. Dat is echt een trauma geworden.’

Was de profilering van risicogroepen vanwege een dubbele nationaliteit ook ingebakken in de wet, of ligt de verantwoordelijkheid daarvoor wel bij de uitvoerder? 

‘Zoiets staat nooit in de wet, dat is een uitvoeringskwestie. Dubbele of vreemde nationaliteit was wel een van de criteria om bepaalde huishoudens extra te controleren, maar het besluit of iemand wel of geen kinderopvang kreeg stond daar los van. Het OM vond het daarom geen discriminatie.

Het is politiek ook wel begrijpelijk dat men na de ontdekking van georganiseerd misbruik van de sociale zekerheid door groepjes Bulgaren, Roemenen en Turken extra alert is. Zo gaan die dingen. Anders krijg je als kabinet straks weer het verwijt in de media en de Kamer: jullie weten toch dat het risico groter is bij die groepen? Waarom hebben jullie daar niet op gelet?.

Als de overheid niet in staat is om fraude tegen te gaan, ondermijnt dat de sociale zekerheid. Nu roept iedereen moord en brand, maar de wet was zodanig geformuleerd dat men weinig anders kon doen dan hem zo uitvoeren. Dan kun je er altijd nog over discussiëren of je hem ook zo wílt uitvoeren, maar het is heel lang geaccepteerd en ook door de bestuursrechter bij de Raad van State gelegitimeerd.’

‘Politiek is een moeilijk vak, hoor’

Maakt dan niemand bezwaar als dit soort krankzinnige wetten worden bedacht?

‘Niet hard genoeg, en de krankzinnigheid blijkt vaak pas achteraf bij de uitvoering. Ik herinner me dat ik als directeur van het SCP adviseur was van het kabinet toen er in 2006 een regeling moest komen voor de zorgtoeslag. Het idee was dat mensen de toeslag in zijn geheel uitgekeerd zouden krijgen, elk jaar in december. Toen heb ik gezegd dat je mensen dat niet kon aandoen. Aan burgers die niet in staat waren zelf hun zorgpremie te betalen, kon je toch niet in de duurste maand van het jaar ineens 1000 euro overmaken, en dan denken dat ze dat bedrag netjes zouden spreiden over de rest van het jaar?

Maar ja, het idee was dat je de verantwoordelijkheid bij de mensen moest laten en dus de toeslag niet door de overheid direct naar de zorgverzekeraar overgemaakt zou moeten worden. Uiteindelijk is het een uitkering per maand geworden. Nou, binnen de kortste keren hadden we ook toen 350.000 wanbetalers. En die moesten als sanctie extra betalen, terwijl ze al over heel weinig middelen beschikten.

Het is het summum van traditionele burgerlijkheid, in de positieve zin van het woord, om het vanzelfsprekend te vinden dat je planmatig leeft en dat iedereen zijn financiële zaken op orde heeft. Heel veel mensen hebben daar grote moeite mee. Zelfs de overheid heeft dat, zoals nu blijkt bij de afwikkeling van de toeslagenaffaire. “Weten is nog geen doen,” schreef de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in een kritisch rapport over redzaamheid. “Moeten is nog geen kunnen,” zou je daaraan toe kunnen voegen.

Neem bijvoorbeeld de Wet werk en zekerheid, die Lodewijk Asscher als minister van Sociale Zaken in het kabinet-Rutte II heeft ingevoerd. Die was bedoeld om meer mensen in vaste dienst te krijgen door het voor werkgevers ingewikkelder te maken om mensen een tijdelijk dienstverband te geven. Maar het echte effect was dat flexibele werkers nog sneller hun baan verloren. Daar is echt wel voor gewaarschuwd, maar bij het maken van de wet is erop gekoerst dat het zou uitpakken zoals men het graag wilde. De politiek lijdt aan wensdenken.’

Waarom laten politici zich door wensdenken sturen? Kennen zij de feiten niet, of is er een andere reden?

‘Deels heeft het ermee te maken dat het vaak om bedragen en aantallen gaat die elke voorstelling te boven gaan. Maar politiek is ook een moeilijk vak, hoor. Het is veel gemakkelijker om te zeggen wat je allemaal niet moet doen en wat niet gaat werken dan wat wél goed gaat werken in een complexe samenleving als de onze. Bijna veertig jaar geleden schreef ik al dat de sociologie beter is in verwerpen dan in ontwerpen.

Wat mij wel fascineert is dat we elke keer weer struikelen over de dingen die tijdens het opbouwen van de verzorgingsstaat in de jaren zestig niet definitief geregeld zijn. Die blijken naderhand ook niet meer te regelen. Echtscheidingen kwamen zestig jaar geleden nog maar nauwelijks voor. Ze zijn sinds die tijd financieel een groot probleem geworden, waar de regelingen niet voldoende op kunnen inspelen. De studiefinanciering is ook een speelbal gebleven. En immigratie vraagt eigenlijk om een apart soort sociale zekerheid voor de mensen die het betreft.’

‘We struikelen elke keer over de dingen die tijdens het opbouwen van de verzorgingsstaat in de jaren zestig niet definitief geregeld zijn’

Dan is er toch iets fout gegaan bij het beheer door de overheid van die onderdelen van de samenleving die onder haar verantwoordelijkheid vallen? 

‘Een deel is zeker fout gegaan, maar lang niet alles. Kijk je opnieuw naar de Belastingdienst, dan zie je dat meer dan 95 procent van het werk daar perfect gaat. Het uitbetalen van de huurtoeslagen – 3 miljard euro per jaar – loopt probleemloos. Dat geldt ook voor de uitvoering van de zorgtoeslag – 6 miljard per jaar. De kinderbijslag levert ook geen problemen op. Het is specifiek de kinderopvangtoeslag waarmee het faliekant mis is gegaan.’

Waar zit ’m het verschil in?

‘Het is vrij simpel om te achterhalen hoeveel huur iemand betaalt, of hoeveel minderjarige kinderen iemand heeft. Nederland heeft op veel gebieden registraties die heel goed zijn. Maar als de Belastingdienst wil weten hoeveel geld een specifiek gezin jaarlijks kwijt zou kunnen zijn aan opvang voor de kinderen, dan zijn de ouders de enige bron van informatie, die vaak ook voor hen een schatting is.

Dat zou niet hoeven als we kinderopvang tot onderdeel van het onderwijspakket hadden gemaakt, maar we hebben het aan de vrije markt en de verantwoordelijkheid van de ouders overgelaten. Toevallig probeerde ik laatst te achterhalen hoeveel kinderopvangplekken er in mijn woonplaats zijn, en het is me niet gelukt daar een beeld van te krijgen. Terwijl ik op mijn computer binnen vijf seconden alle basisscholen had gevonden.’

Dus het advies is: hou het simpel? 

‘Precies. Niet voor niets is de AOW het meest populaire onderdeel van de sociale zekerheid gebleven. Er gaat jaarlijks bijna 40 miljard in om, maar de uitvoeringskosten zijn nog geen 150 miljoen, nog geen half procent. Als jij een verzekering afsluit voor je oude dag, dan gaat ongeveer 10 procent van de premie naar het dekken van de kosten van de verzekeraar. Het uitvoeren van de AOW is simpel en het is bijna onmogelijk om ermee te frauderen. Daarom hebben mensen er vertrouwen in. Dus toen de discussie opkwam dat de AOW-gerechtigde leeftijd 67 werd, behalve voor mensen met een zwaar beroep, heb ik meteen gewaarschuwd. Je weet van tevoren wat het gevolg van zo’n clausule is: iedereen van 65 heeft opeens een zwaar beroep. “Zeker, dit is op zichzelf geen zwaar beroep, maar voor deze meneer of mevrouw in deze situatie wel.”

We hebben het nu gezien met de coronabonus, die bedoeld is voor zorgverleners die aan de IC-bedden staan. Ineens blijken er 1,2 miljoen mensen aan die bedden te staan. Want er zijn ook schoonmakers, managers enzovoort. Zodra je dit soort zwakke criteria gaat invoeren, krijg je beroepsprocedures en sancties, en komt er van alles op gang wat het ingewikkeld en duur maakt.’

Is het langzamerhand geen tijd voor een uiterst kritische evaluatie van het gehele beleid over de afgelopen tien jaar?

‘Dat kun je vergeten. Net zoals er altijd gezegd wordt dat die regeerakkoorden niet meer zo dik moeten worden. Ik heb het zitten natellen bij het vorige regeerakkoord: dat besloeg minder bladzijden dan het regeerakkoord daarvóór, maar ze waren wel helemaal gevuld met microscopisch kleine lettertjes. Er stonden meer dan 500 afspraken, intentieverklaringen en bedoelingen in. Dat zal dit jaar niet minder worden.

Je ziet door de coronacrisis wel ineens dat de sterke staat weer in opkomst is. Dat zijn van die pendelbewegingen. Eerst moest de staat zo klein mogelijk worden gehouden – wat in de moderne westerse samenleving überhaupt geen goed idee is – en nu willen we toch weer een grotere rol voor de staat. Niet een controlerende, maar een stimulerende en steunende rol.’

Als we het hebben over het sociaal contract: jouw partij D66 heeft in haar verkiezingsprogramma staan dat er een bindend correctief referendum moeten komen.

‘Dat vind ik helemaal geen goed idee. Als ik iets heb geleerd in de vier jaar dat ik lid was van de Eerste Kamer, dan is het wel hoe absurd het is om uiterst complexe besluiten te laten afhangen van het “ja of nee” van mensen die niet geïnformeerd kunnen zijn. Mensen moeten kunnen meepraten, maar heel veel dingen zijn gewoon te ingewikkeld om op die manier af te doen. Als men dat toch graag wil, dan wijst dat op een tekort in het politieke systeem.

‘Je ziet door de coronacrisis dat de sterke staat weer in opkomst is’

Een gekozen burgemeester, een andere wens van D66, heeft alleen maar zin als die werkelijk macht krijgt. Zolang het alleen maar een soort ceremoniële functie is en de wethouders uiteindelijk de politiek verantwoordelijken blijven, heeft het geen zin de burgemeester te laten kiezen door de bevolking. Bovendien wordt al in geen enkele gemeente op dit moment nog een burgemeester benoemd die niet door de gemeenteraad uitgekozen is.’

Je wilt toch ook geen districtenstelsel à la Amerika en Groot-Brittannië?

‘Nee, want het systeem van winner takes all leidt tot een enorme splijting in de samenleving. Democratie betekent de bereidheid om rekening te houden met minderheden. Dat vinden de Amerikanen en de Britten niet. Maar dat is totaal niet iets wat wij in Nederland ook moeten hebben.

D66 is de omgeving waarin ik me thuis voel, maar het is meer de nestgeur die de doorslag geeft dan dat ik altijd dezelfde politieke keuzes maak. Mijn euthanasiestandpunt was bijvoorbeeld helemaal niet in lijn met het standpunt van de partij. Dat is voor mij overigens absoluut niet de reden geweest om in 2019 mijn zetel in de Eerste Kamer niet opnieuw in te nemen. Ik was wel herkozen, maar ik merkte dat ik er steeds meer moeite mee had om wetsvoorstellen te steunen die ik niet goed of niet goed genoeg vond. Dat heeft zeker ook te maken met de intellectuele vrijheid die ik als hoogleraar en ook als directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau gewend was.

Nadat D66 in 2017 tot het kabinet was toegetreden, werd de ruimte voor een zelfstandig oordeel onvermijdelijk kleiner. Dan zaten we in de fractie met elkaar te discussiëren van: “Nee, dit is geen goede wet. Dit is niet zinvol, hier kunnen we eigenlijk niet mee instemmen”, en dan zei aan het eind van het liedje de fractievoorzitter: “Alles goed en wel, maar het staat wel in het regeerakkoord dat we deze wet aannemen.”’

‘95 procent van het werk van de Belastingdienst gaat perfect’

In de Eerste Kamer zou geen fractiediscipline moeten zijn. Het is toch onze chambre de réflexion?

‘Nou, réflexion… Het is vooral geen salle de sensation, wat de Tweede Kamer steeds meer is geworden. Kijk, de regeringsfracties in de senaat hebben niet het regeerakkoord gesloten, dat doet de Tweede Kamer. Maar je weet dat het consequenties heeft als de Eerste Kamerfractie anders besluit dan er in het regeerakkoord is afgesproken. Daar krijgt jouw partij in het kabinet en in de Tweede Kamer een rekening voor gepresenteerd.

Vóór 2017, toen D66 slechts most loyal opposition was, had ik nog enige vrijheid om zelf te bepalen wat ik goed vond en wat niet. Maar als lid van de regeringspartij ben je ook als senator gebonden aan een regeerakkoord. Dat ligt me niet. Ik dacht als jongen wel dat ik echt voor de politiek gemaakt was, maar dat is dus een illusie gebleken.’

Paul Schnabel (1948) is socioloog, emeritus hoogleraar en schrijver. Hij was van 1998 tot 2013 directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en van 2013 tot 2015 kroonlid van de Sociaal-Economische Raad (SER). Schnabel kwam in 2015 voor D66 in de Eerste Kamer, waar hij vier jaar is gebleven. In 2018 verscheen zijn boek Met mij gaat het goed, met ons gaat het slecht. Het gevoel van Nederland.